摘要：新區(qū)開發(fā)是一項包含規(guī)劃、建設(shè)、管理等諸多環(huán)節(jié)的一項系統(tǒng)工程，涉及到征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、城市經(jīng)營等多個層面的問題。在城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，規(guī)劃不落實一直是制約一個城市發(fā)展的重要瓶頸，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》突出強(qiáng)調(diào)并明確規(guī)定了對行政行為的監(jiān)督機(jī)制，物權(quán)法的實施更是為規(guī)劃的落實上了一道緊箍。但是，分稅體制改革后，地方政府通?？客恋毓?yīng)收入平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)投入，面對巨大的發(fā)展壓力和需要支付巨額的城市建設(shè)和運營開支，地方政府該何去何從？
為了滿足新區(qū)建設(shè)的投資需求，各地政府普遍采取吸引社會資本的辦法提速城市建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的特許經(jīng)營，通過土地綜合開發(fā)解決城市配套建設(shè)問題等。但政府與投資人的合作往往存在很多問題，有些已經(jīng)合作到一定程度卻很難繼續(xù)下去，究其原因有以下幾方面。
一是政府與投資人之間的合作條件不明確，沒有在合作之初把雙方的權(quán)利義務(wù)說清楚，投資人在投資過程中如何獲得回報的問題一直含糊其詞；二是沒有從根本上解決城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的資金來源問題，政府采用了預(yù)支信用的辦法，一旦政府信用不可再預(yù)支，雙方的合作就會出現(xiàn)問題；三是雙方在價值取向上存在分歧，政府要兼顧投資人、企業(yè)住戶、居民乃至被征地農(nóng)民等利益群體的合理利益，而開發(fā)商的目標(biāo)是獲取合理的回報和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，很難同時兼顧社會效益和公共資源的最優(yōu)配置。在政府和投資人博弈的過程中，有時為了解決當(dāng)前問題，政府不得不以犧牲公共利益為前提，導(dǎo)致了包括修改規(guī)劃指標(biāo)、調(diào)整建設(shè)用地的性質(zhì)、滯后建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，棄建學(xué)校、醫(yī)院等配套公共設(shè)施等“規(guī)劃難落實”的問題。
新區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃的概念，即站在綜合的角度，以新區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，對整個新區(qū)開發(fā)所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資問題進(jìn)行綜合的分析，根據(jù)新區(qū)開發(fā)和項目建設(shè)需求，進(jìn)行融資方式、建設(shè)和管理模式的選擇，并為政府綜合利用財政和市場力量，系統(tǒng)解決新區(qū)建設(shè)中的資金來源、投向、投放次序和回報方式等問題提供決策分析
新區(qū)開發(fā)建設(shè)的投融資規(guī)劃方法，實際上是系統(tǒng)工程在新區(qū)開發(fā)上的應(yīng)用。新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，從大的流程環(huán)節(jié)講，開發(fā)過程包括了城市的土地一級開發(fā)、房地產(chǎn)二級開發(fā)、各類公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的引入等；從主體分類來講，涉及的主體包括一級開發(fā)商、二級開發(fā)商、市政府及市政府下屬的諸多職能部門、廣大的城市居民等；從政策層面，則涉及的內(nèi)容更是紛繁復(fù)雜，包括規(guī)劃政策、土地政策、環(huán)保政策、財政政策、投資政策、稅收政策、各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)范、招投標(biāo)法等。
這個系統(tǒng)實際上是由眾多相互聯(lián)系的子系統(tǒng)構(gòu)成的，在新區(qū)開發(fā)中，開發(fā)商選擇不同的子系統(tǒng)，投入產(chǎn)出模式也會不一樣。開發(fā)商能夠做好的，就是投入產(chǎn)出模式比較容易界定清楚、能夠出經(jīng)濟(jì)效益的部分。其它一些子系統(tǒng)可能經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但社會效益很突出，這些事情應(yīng)該由政府來做。
投融資規(guī)劃方法的第一項工作，就是通過事權(quán)的劃分，將新區(qū)開發(fā)這個大系統(tǒng)中，應(yīng)當(dāng)由投資人運作的子系統(tǒng)劃分出來，事權(quán)說清楚了，子系統(tǒng)的投入產(chǎn)出模式以及與系統(tǒng)外部環(huán)境的關(guān)系說清楚了，雙方的合作關(guān)系就能夠比較清晰，有利于建立一個順暢的合作機(jī)制。
投融資規(guī)劃方法的另一個重要作用，就是從風(fēng)險規(guī)避和資金統(tǒng)籌的角度，指導(dǎo)規(guī)劃的實施。新區(qū)開發(fā)的最終成果，實際上是將規(guī)劃從紙面變成現(xiàn)實，新區(qū)開發(fā)不同于單個地塊的開發(fā)，風(fēng)險要大得多，一是要面對很大的開發(fā)區(qū)域和投資量，二是涉及到各種不同性質(zhì)的項目，先開發(fā)什么區(qū)域、后開發(fā)什么區(qū)域、每年開發(fā)多大的區(qū)域、各類項目啟動的順序等等，對于投資效率、融資模式、資金鏈的合理規(guī)劃，都將產(chǎn)生重大的影響。投融資規(guī)劃方法包含一套完整的規(guī)劃分析和財務(wù)分析模型，在投資人與政府之間建立的分工和合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合新區(qū)的實際情況和對規(guī)劃的詳細(xì)分析，建立一套合理的開發(fā)時序，并運用財務(wù)分析模型對開發(fā)時序進(jìn)行分析和調(diào)整，使投資人和政府對開發(fā)過程中，將要面對的投資強(qiáng)度、投資風(fēng)險有一個清醒的認(rèn)識，制定一套合理的財務(wù)規(guī)劃方案，以確保新區(qū)開發(fā)的順利實施。
新區(qū)投融資規(guī)劃的動態(tài)分析模型主要包括基于土地價值評估的土地開發(fā)方案設(shè)計、基于經(jīng)濟(jì)分析和融資方式選擇的資金平衡方案以及招商策劃和運營模式設(shè)計等。在現(xiàn)實業(yè)務(wù)中，我們將根據(jù)不同的新區(qū)特性和客戶的要求有所側(cè)重。本文選擇新區(qū)投融資規(guī)劃中較為關(guān)注的土地開發(fā)方案設(shè)計、資金平衡方案和保障措施做一個簡單闡述。
1、制定土地開發(fā)方案
新區(qū)的生存和發(fā)展是建立在通過土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)新區(qū)區(qū)域資金平衡和資金循環(huán)上的。也就是說，新區(qū)開發(fā)的資金主要通過土地的預(yù)期收益和稅收進(jìn)行融資，因此，新區(qū)未來土地供應(yīng)的收入，特別是其中可出讓土地的實際收益是實現(xiàn)資金平衡的主要支撐。但傳統(tǒng)的新區(qū)開發(fā)更關(guān)注與規(guī)劃設(shè)計和項目建設(shè)兩個階段，往往忽視對土地開發(fā)時序和資金統(tǒng)籌的關(guān)注，使得大多數(shù)新區(qū)開發(fā)缺乏全面而系統(tǒng)的投融資規(guī)劃，導(dǎo)致新區(qū)開發(fā)系統(tǒng)實現(xiàn)了局部最優(yōu)卻無法實現(xiàn)整體最優(yōu)的局面。
新區(qū)土地開發(fā)其本身便是一個極端復(fù)雜的體系，具體的運作過程也由于新區(qū)所在地自然、經(jīng)濟(jì)狀況不同而千差萬別，新區(qū)土地開發(fā)方案的首要工作是梳理新區(qū)整體規(guī)劃與開發(fā)思路、土地取得與供應(yīng)計劃等，然后再根據(jù)土地出讓條件和土地出讓收入的預(yù)測，對土地價值進(jìn)行評估，明確土地出讓條件和凈地出讓方式，合理安排土地開發(fā)時序，設(shè)計科學(xué)的土地開發(fā)方案，使土地價值得以體現(xiàn)，防止盲目開發(fā)。
2、明確資金平衡方案
這里的資金平衡方案主要是針對公益性項目所提出的，即通過合理規(guī)劃，明確公益性項目建設(shè)資金的來源和回收方式，實現(xiàn)項目的投入產(chǎn)出的資金平衡。新區(qū)開發(fā)的主體在新區(qū)開發(fā)中，往往承擔(dān)了大部分道路、文化體育場館等公益性項目的投資，這些資產(chǎn)投入運營之后，本身不能收回投資，甚至不能通過運營自求平衡。投融資規(guī)劃以資金和建設(shè)為主線，明確公益性項目的資金來源和回收方式，實現(xiàn)社會效益與企業(yè)效益、政府需要與企業(yè)能力之間的平衡，同時確保融資平臺通過各種融資渠道獲得資金來源之后，能夠從經(jīng)營性項目或者其他途徑中得到回收。
3、提出新區(qū)投融資規(guī)劃的保障措施
新區(qū)開發(fā)建設(shè)投資需求量大、投資回收周期長、且投資績效還取決于區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展?fàn)顩r；另一方面，新區(qū)的發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有模糊的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。在現(xiàn)實操作中，新區(qū)的土地使用規(guī)則和收費標(biāo)準(zhǔn)由政府主體制定，某些可經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施雖然由新區(qū)開發(fā)主體經(jīng)營，但其定價標(biāo)準(zhǔn)也是政府主體意志的延伸與實現(xiàn)工具，土地價格及基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)價格與成本的背離是現(xiàn)實存在的問題，這些都使得新區(qū)開發(fā)的利益循環(huán)應(yīng)該有別于常規(guī)意義上的投入產(chǎn)出關(guān)系，需要上級政府在財政、政策上的支持以使它符合行之有效的經(jīng)濟(jì)運行邏輯。清晰的投融資規(guī)劃，在城市政府、新區(qū)建設(shè)指揮部、新區(qū)建設(shè)投融資平臺之間建立一個非常清晰的對話平臺，保障措施作為新區(qū)投融資規(guī)劃不可或缺的部分，為上級政府的財政傾斜的政策的制定提供了參考依據(jù)。
新區(qū)開發(fā)是一個集規(guī)劃、資金籌集、招商策劃、運營管理等方面的綜合運作過程，而且規(guī)模較大，往往是集一個城市或地區(qū)之力進(jìn)行，科學(xué)合理的投融資規(guī)劃不僅僅能使新區(qū)開發(fā)從傳統(tǒng)土地開發(fā)的粗放型開發(fā)思路，向各類資源整合的集約型開發(fā)轉(zhuǎn)化，還能使政府從注重政府政績轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻鞘薪?jīng)營的實效，提高新區(qū)開發(fā)建設(shè)的集約化與效益化水平與質(zhì)量。因此進(jìn)行新區(qū)開發(fā)之前，需要有專業(yè)的機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊對新區(qū)開發(fā)的投融資各方面進(jìn)行整體設(shè)計，才能做好全程的高效運營。
