繼3月《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》發(fā)布，財政部日前又發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，這表明國務(wù)院去年10月2日發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》后，財政部出齊了地方債具體配套文件，地方債迎來規(guī)范發(fā)展最好時期。
作為地方政府籌措財政收入的重要方式，地方政府債券在20世紀80年代末至90年代初一度風(fēng)行。為防范地方過度舉債，1994年通過的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，堵上了地方政府發(fā)債的道路。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，不少地方政府在發(fā)展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，以地方融資平臺等方式積累的地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇擴大，帶來的風(fēng)險日益凸顯。
最新審計報告顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。財政部測算，如果將后兩類債務(wù)按近年來政府實際代償比例折算，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬億元，其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責(zé)任的債務(wù)超過4萬億元。
2014年10月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，這是國務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，也標志著處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國基本建成完整的地方債務(wù)風(fēng)險管控制度框架。這份文件在中國完成《預(yù)算法》修訂之后出臺，與新法允許地方政府適度舉債，但設(shè)置“八道防火墻”嚴控風(fēng)險的宗旨吻合，更強調(diào)“疏堵結(jié)合”，對地方政府如何舉債融資、舉借債務(wù)如何使用和管理、如何償還、如何處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資等問題全面做出規(guī)定。
《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》發(fā)布，表明地方政府的一般債券和專項債券的發(fā)行管理文件均已出臺，為今年1.6萬億元的地方政府債券發(fā)行工作鋪平了道路。
今年，36個地方政府（包括5個計劃單列市）擁有5000億元一般債券、1000億元專項債券發(fā)行額度，此外財政部還下達了1萬億元的地方政府債券置換存量債務(wù)額度，因此今年地方政府預(yù)計將發(fā)行總額高達1.6萬億元的債券。根據(jù)發(fā)行情況，財政部可能還會下達下一批置換債券額度。
“簡單地說，地方政府專項債券是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的政府債券。”財政部財科所副所長白景明介紹，根據(jù)預(yù)算報告，今年地方政府債券發(fā)行額度為6000億元，其中5000億元為一般債券，1000億元為專項債券。這將是地方政府首次發(fā)行專項債券。在專項債券發(fā)行之前，財政部出臺管理辦法指導(dǎo)和規(guī)范地方政府發(fā)行行為，很有必要也很及時。根據(jù)新的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府發(fā)債只有一種形式，即地方政府債券。其又分為一般債券和專項債券，前者納入公共財政預(yù)算，用于彌補赤字；后者則納入政府性基金預(yù)算，主要是為公益性項目建設(shè)籌集資金。
在中央財經(jīng)大學(xué)地方財政融資研究所所長溫來成看來，發(fā)行專項債券類似于其他國家發(fā)行的市政債券，“地方政府在償還能力之內(nèi)能有效的運用這種方式來規(guī)范舉借債務(wù)進行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，能推動地方經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面也能有效的防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，且專項債券納入預(yù)算管理便于人大監(jiān)督、財政監(jiān)督，同時專項債券信息向社會公開也有利于社會監(jiān)督，有利于我國地方債務(wù)管理走向規(guī)范化、制度化、法制化”。
《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》對專項債券作了兩個限定：一是發(fā)債主體必須是省級政府或經(jīng)省級政府批準的計劃單列市，二是償債的資金來源是公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖搿?
“發(fā)債主體層級高信譽好，還債又有固定的資金來源，應(yīng)該說專項債券的安全性還是比較高的?！卑拙懊鹘忉屨f，專項債券有對應(yīng)的政府性基金收入，且公益性項目建成后，也會帶來一定的收益，償債的資金是有保證的。同時，按照不同的用途和屬性，對地方政府債券分別納入相應(yīng)的預(yù)算，進行分類管理，是按照新《預(yù)算法》規(guī)定依法理財?shù)木唧w體現(xiàn)。值得關(guān)注的是，《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》第九條稱：“各地應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時披露專項債券基本信息、財政經(jīng)濟運行及相關(guān)債務(wù)情況、募投項目及對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、風(fēng)險揭示以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。”這表明，發(fā)債全過程須公開透明，投資者獨立判斷、風(fēng)險自擔(dān)。
上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院金融學(xué)教授嚴弘表示，“沒有違約就沒有信用風(fēng)險，一旦有信用風(fēng)險就說明發(fā)債主體有可能還不起債，任何借貸方都應(yīng)當(dāng)意識到這一點。雖然中國傳統(tǒng)向來強調(diào)守信用，但從企業(yè)的角度來看其擔(dān)負守信的義務(wù)，也會存在即使公司有還貸意愿，可是遇到經(jīng)濟低迷或業(yè)績不佳的情況，將導(dǎo)致公司無法按期償還貸款。事實上，出現(xiàn)違約在經(jīng)濟學(xué)上來看是非常正常的現(xiàn)象，投資者應(yīng)當(dāng)對這些風(fēng)險有一些理性認識，通過提升利率等操作來補償所承擔(dān)的風(fēng)險?！?
嚴弘強調(diào)，目前國內(nèi)還沒有處理債務(wù)違約的明確流程，因此當(dāng)下所發(fā)生的違約事件對投資者、債權(quán)人或者銀行來說，都是一個個風(fēng)險管理的案例。跟蹤這些事件的發(fā)展以找出相應(yīng)的規(guī)律，有助于企業(yè)做好相應(yīng)預(yù)案，以及投資者做好信用市場的風(fēng)險定價，“假如現(xiàn)在政府明確說不再擔(dān)保了，市場建立了相應(yīng)的風(fēng)險判斷機制，那么部分城投債或企業(yè)債的發(fā)債成本和利率就會上升，就和其信用風(fēng)險有一個匹配，而這類債能否再發(fā)出去就成了問題。這對發(fā)債主體來說也是一個警示，他們不能再依靠中央政府或地方政府信用來獲得廉價的融資，而必須以市場成本來承擔(dān)他們的義務(wù)，從而形成責(zé)任自付，這樣他們就會對融資和投資有更謹慎的態(tài)度。”
另值得關(guān)注的是，在《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》中，債券的投資者范圍都出現(xiàn)了“社會保險基金”。上述兩個辦法都規(guī)定，各地應(yīng)積極擴大投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構(gòu)投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券和專項債券。而且債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。購買債券的企業(yè)和個人，也享受免征企業(yè)所得稅和個人所得稅。
4月1日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，適當(dāng)擴大全國社會保障基金投資范圍，其中一項是把社?；饌顿Y范圍擴展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債券投資比例從10%提高到20%。
無論如何，地方債迎來規(guī)范發(fā)展好時期。今后一般債券和專項債券將成為中國地方政府融資的主要形式，而未來專項債券將為地方存量債務(wù)置換提供重要的替代工具，成為地方政府存量債務(wù)的主要償債渠道。
