近期，到期萬億地方政府債務(wù)置換再次將我國地方政府債務(wù)問題推向了風(fēng)口浪尖。針對龐大的地方政府債務(wù)存量的本息償還，中央政府確立了以發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)的方案。此方案用規(guī)范化融資替代非規(guī)范舉債，以低利息置換高成本，旨在引導(dǎo)地方政府的舉債行為，有利于緩解債務(wù)高峰期各級地方政府還款壓力，防止暴發(fā)大面積流動性風(fēng)險，同時有效降低地方政府融資成本，進一步釋放地方經(jīng)濟的活力。
然而，置換過程并沒有如預(yù)期順利進行。進展緩慢的現(xiàn)實暴露出，當(dāng)前置換方式化解地方政府債務(wù)存量，在體制機制、制度設(shè)計以及程序安排層面可能還存在著一些難點。
債務(wù)置換具爭議的地方在于，采取了“類行政化”手段替代市場化方式推進。
原本寄希望打造直接融資模式，以市場來規(guī)范地方政府舉債行為，硬化地方政府預(yù)算約束的政策初衷受阻。
2014年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確“地方政府對其舉借債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則”，釋放出中央要求地方獨立承擔(dān)地方債權(quán)責(zé)的信號。財政部、人民銀行[微博]、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》以及相關(guān)《操作規(guī)程》，規(guī)定債務(wù)定向置換的對象范疇、債券期限、利率范圍以及截止期限，以類行政指導(dǎo)性安排穩(wěn)定市場，力推置換，再一次強化中央為地方政府債務(wù)兜底的預(yù)期。
我們理解，此舉實屬在我國中長期資本市場并不發(fā)達的體制環(huán)境以及當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大的背景之下，化解地方政府債流動性風(fēng)險，推進地方債市場建設(shè)的無奈之舉。但以類似于行政指導(dǎo)方式推動，而非配合長遠制度化建設(shè)，提高地方政府債吸引力，提升地方政府償債能力與實力，這種應(yīng)景性非市場化操作模式恐怕難以對地方政府、市場主體按市場原則構(gòu)建債務(wù)關(guān)系的理念、行為形成穩(wěn)定的預(yù)期，不利于硬化預(yù)算約束；難以對地方債市場的長期健康發(fā)展形成穩(wěn)定的預(yù)期，不利于市場進一步擴容與規(guī)范。在地方政府尚未真正成為硬預(yù)算約束主體，地方政府舉債行為以及政府債券債務(wù)置換實現(xiàn)真正的市場化，恐怕還難以實現(xiàn)。
在程序和時間設(shè)計上，債務(wù)置換目前還缺乏前瞻性的制度安排。
時間銜接不當(dāng)極可能無法滿足地方政府現(xiàn)實的資金需求，真正化解流動性風(fēng)險。我們的判斷，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要是由于債務(wù)期限錯配而造成的流動性風(fēng)險。據(jù)審計署公布的審計結(jié)果，截至2013年6月底地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，其中僅2015年到期債務(wù)就高達1.86萬億，這對地方政府當(dāng)前的資金需求構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)，因而亟須進行債務(wù)展期或是期限置換。在確立了“行政總額控制，市場運作監(jiān)管”的模式下，地方政府債券置換規(guī)模需經(jīng)財政部限額審批后方可啟動。
以2015年債務(wù)置換為例，3月財政部公布各省第一批債券發(fā)行額度，下達到省級政府。省級政府根據(jù)資金分配需求和辦法，再分配到各市縣。部分地方還要求提交本級人大常委會進行債務(wù)預(yù)算調(diào)整審核，之后進入債券發(fā)行評級、承銷商選擇、詢價、招投標(biāo)等一系列的復(fù)雜程序。從實際情況看，到了6月份多數(shù)置換債券仍未能發(fā)行，這就意味著2015年前幾個月，地方大量到期債務(wù)沒有償債來源。因此，在地方政府債券發(fā)行置換尚未常態(tài)化，債務(wù)收入未實現(xiàn)滾動性的條件下，亟須在制度層面，調(diào)整債券限額審批程序、時間，必要時進行前瞻性的債務(wù)資金安排，防止“穩(wěn)增長”資金鏈條的斷裂以及債務(wù)償還資金的真空。
地方政府債券置換的相關(guān)配套制度建設(shè)還有待健全、完善。
嚴格意義上講，舉債人地方政府通過公開市場不論發(fā)行債券也好，置換也罷，進行要約的基本前提是基于債務(wù)水平、資產(chǎn)存量規(guī)模、流動性結(jié)構(gòu)、管理水平以及未來經(jīng)濟、財政收支狀況、隱性或有負債等相關(guān)信息，對舉債主體償債能力、流動性、償債意愿等信用狀況進行全面的評估與反映，從而確定（置換）債券的價格、規(guī)模。但當(dāng)前，我國地方政府債券風(fēng)險評估缺乏令人信服的依據(jù)。倘若財務(wù)重要數(shù)據(jù)缺失，透明度欠佳，可信性難以保障，市場就無法全面判斷各地方政府真實償債能力，地方政府債券自然難以實現(xiàn)市場化的定價。這亦是強力推行地方政府債券置換的原因之一。
因此，建議盡快完善配套制度建設(shè)，包括加快推進政府權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)報告制度，出臺既與國際接軌，又符合中國現(xiàn)實國情的新政府會計準(zhǔn)則，強化審計對政府財務(wù)報告的審核功能，進一步推動政府財務(wù)信息的完整、公開、透明。同時，規(guī)范市場評級機構(gòu)行為，為真正實現(xiàn)地方政府舉債行為的市場化監(jiān)管打造公正、良好的市場環(huán)境與制度基礎(chǔ)。
