市政債券是指一國的地方政府或者其他合格的發(fā)行者向債權(quán)人承諾償還本金并按時支付利息的債權(quán)債務憑證。市政債券最早起源于美國，美國州政府和地方政府以發(fā)行市政債券的方式為地方的經(jīng)濟發(fā)展及基礎(chǔ)設施建設籌集資金，市政債券逐漸成為美國債券市場重要品種之一。
2014年，美國市政債券發(fā)行規(guī)模為3320.84億美元，占美國全部債券品種發(fā)行總量的5.65%；余額為3.63萬億美元，占美國各類存續(xù)債券總量的9.46%，與美國GDP總量的比例為21%。美國市政債券分為一般責任債券、收益?zhèn)推渌愂姓?，其中收益?zhèn)急仍?0%~70%之間，一般責任債券在25%~40%之間。美國市政債券投資者以個人投資者為主。從發(fā)行期限看，美國市政債券平均期限均在15年以上，期限較長。風險管理方面，為了防范市政債券風險，保護投資者和公眾利益，美國以立法為手段，逐步形成了以信息披露制度為核心，以信用評級和債券保險制度為輔的風險管理制度。從信用評級看，美國市政債券的評級分布結(jié)果呈現(xiàn)標準正態(tài)分布，級別中樞為AA~A，不同行業(yè)所表現(xiàn)出來的信用級別呈現(xiàn)一定差異。中債資信認為，美國市政債券發(fā)展對中國具有重要借鑒意義。
完善制度設計，充分發(fā)掘我國地方政府債券的巨大發(fā)展?jié)摿?
截至2014年底，美國存量債券39萬億美元，其中國債12.5萬億美元，市政債3.63萬億美元，兩者合計占比約為41.26%。與之相比，截至2015年6月16日，中國的債券余額總共6.34萬億美元，其中國債1.58萬億美元，地方政府債0.25萬億美元，兩者合計占比28.86%，無論總量還是占比，均遠遠低于美國債券市場。
2015年，中國中央政府相繼推出6000億元地方政府新增債券以及2萬億元地方政府置換債券，市場預期今年發(fā)行額度仍有增加的可能。2015年將是中國地方政府債券發(fā)行規(guī)模爆發(fā)元年。2014年中國城鎮(zhèn)化率為54.77%，未來中國城鎮(zhèn)化率仍有較大發(fā)展空間，加之中國基礎(chǔ)設施建設存在較大區(qū)域分化，未來地方政府基礎(chǔ)設施建設投資需求規(guī)模仍很大。在新的基礎(chǔ)設施投融資模式下，未來中國地方政府舉債的唯一渠道即為債券融資，未來中國地方政府債券的發(fā)展規(guī)模潛力巨大。從制度設計上看，建議從以下幾個方面加以完善：
首先，擴大地方政府債券期限設置。目前，我國地方政府一般債券期限設置包括1年、3年、5年、7年和10年；專項債券期限設置包括1年、2年、3年、5年、7年和10年。考慮到地方政府債券資金用途較長，可以借鑒美國市政債券經(jīng)驗，進一步嘗試發(fā)行期限為10年以上甚至30年的債券，使債券償還期限與項目整個生命周期更加匹配。
其次，不斷擴展地方政府債券投資者范圍。目前我國地方政府一般債券和專項債券發(fā)行管理暫行辦法均規(guī)定：各地應積極擴大債券投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構(gòu)投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券和專項債券。建議未來采取措施進一步提供投資便利，特別是為個人投資者購買地方政府債券提供便利渠道。
加強地方政府信息披露，形成對地方政府發(fā)債的市場監(jiān)督
從美國地方政府發(fā)展的經(jīng)驗看，我國應該加強地方政府信息披露，提高地方政府經(jīng)濟、財政和債務的透明度。目前，我國地方政府會計報表處于試運行階段，地方政府財政預決算報告、審計報告披露的及時性、透明度相差較大，用于評估地方政府債務規(guī)模的信息十分有限，而沒有這些信息便難以對地方政府形成有效的市場監(jiān)督，也難以進行客觀公正的評級以及制定相應的預警體系。
從國內(nèi)非金融企業(yè)債務融資工具快速發(fā)展的經(jīng)驗看，強化發(fā)行人信息披露是增強風險識別能力、促進市場快速擴容的有效手段；從國際經(jīng)驗來看，建立一套規(guī)范的信息披露制度是增強政府風險控制能力的有效措施，在地方財政公開透明的基礎(chǔ)上，美國市政債券監(jiān)管的重點就轉(zhuǎn)向強化市政債券的信息披露。因此，建議我國建立更加完善的地方政府發(fā)債信息披露制度，并披露歷年的統(tǒng)計公報、財政預決算報告和報表、財政審計報告、地方政府債務報表、國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)、土地資源信息等，并提高信息披露的及時性、連貫性和完整性。同時，加快制作完善的地方政府資產(chǎn)負債表，形成地方政府資產(chǎn)、負債的明細賬本。
進一步發(fā)揮信用評級在我國地方政府債券發(fā)展中的作用目前，我國地方政府發(fā)行的一般債券和專項債券已經(jīng)建立了信用評級制度，對地方政府信息披露、風險揭示起到了積極的作用。但從實際運行中暴露出的問題看，我國地方政府信用評級的機制建設有待進一步完善，主要包括以下幾個方面：
首先，加強地方政府債券信用評級業(yè)務秩序監(jiān)管，避免出現(xiàn)惡性競爭而造成的評級結(jié)果有失客觀公正的現(xiàn)象。目前，我國地方政府評級業(yè)務已經(jīng)出現(xiàn)“低于成本價中標”的惡性競爭現(xiàn)象，引發(fā)市場各方的質(zhì)疑。建議監(jiān)管機構(gòu)加強對信用評級機構(gòu)參與地方政府債券評級的制度建設，防范行業(yè)不正當競爭現(xiàn)象。
其次，建議在地方政府發(fā)行債券評級中引入雙評級機制，允許不同的評級機構(gòu)（特別是不同收費模式的評級機構(gòu)）發(fā)出不同聲音，給投資人提供更加客觀的投資參考。
再次，從信用評級機構(gòu)層面，評級機構(gòu)應該建立并完善地方政府評級體系，提高專業(yè)技術(shù)能力，加強專業(yè)人才儲備。從評級技術(shù)角度看，由于我國行政體制和財政管理體制的特殊性，在評級中所涉及的評級要素較為復雜，與國外評級機構(gòu)的評級方法有一定的差異，因此，對地方政府評級應首先建立適合我國地方政府實際情況的評級技術(shù)體系，以保證評級結(jié)果的客觀公正性。我國地方政府債券評級尚處于起步期，評級人員執(zhí)業(yè)能力參差不齊，而地方政府評級要素與工商企業(yè)存在較大差異，專業(yè)要求較高，因此評級機構(gòu)應努力改進地方政府評級業(yè)務的技術(shù)水平和提高業(yè)務人員的專業(yè)性。
