今年以來，地方政府債券的發(fā)行量持續(xù)擴大。這當中，存量債務置換是重要原因。
海通證券提供的數(shù)據(jù)顯示，財政部于2015年3月下發(fā)了首批1萬億元的額度，又在6月下發(fā)了第二批1萬億元的額度。不過財政部部長樓繼偉8月底對外透露稱，經(jīng)全國人大、國務院批準，下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度。這意味著，今年第三批1.2萬億元的置換額度已經(jīng)確定。
一家大型券商的固定收益分析師對記者表示，此次1.2萬億元額度，略超市場此前第三批1萬億元、總額度3萬億元的預期。而今年兩會已批準發(fā)行新增地方政府債券6000億元，故2015年地方政府債券發(fā)行總額度（包括新增債和置換債）達3.8萬億元。
風險幾何
實行限額管理是規(guī)范地方政府債務管理的重要內(nèi)容。
財政部部長樓繼偉早前曾稱，在不突破債務風險控制指標的前提下，全國地方政府債務限額由國務院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定。每年全國地方政府債務新增限額和總限額，由國務院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批。年度預算執(zhí)行中，如出現(xiàn)特殊情況需要增加全國地方政府債務新增限額，由國務院提請全國人大常委會審批。
新金融記者注意到，在之前關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明中，樓繼偉表示，在客觀看待地方政府存量債務積極歷史作用的基礎上，為確保地方政府債務有穩(wěn)定的償債資金來源、將債務資金落實到具體項目和資金鏈不斷裂，建議將2014年末地方政府債務余額如數(shù)計入2015年地方政府債務限額。按照上述思路，2014年末地方政府債務余額15.4萬億元，加上2015年3月份全國人民代表大會批準的2015年地方政府債務新增限額0.6萬億元，2015年地方政府債務限額16萬億元。
此前，外界對于進行中的地方政府存量債務清理甄別工作特別擔心，認為地方政府可能借此多報，債務規(guī)模進而也可能激增。不過根據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)清理核查，2014年末全國地方政府債務（即審計口徑中政府負有償還責任的債務）余額15.4萬億元。另外，地方政府或有債務（包括審計口徑中政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務）8.6萬億元。
對于當前地方政府債務風險，官方給出的說法是：“預計2015年年末，地方政府債務的債務率為86%?？傮w可控，但也有個別地區(qū)債務風險較高?！睘榇?，對局部風險較高的地區(qū)，財政部方面督促其制定中長期債務風險化解規(guī)劃，在3—5年的時間內(nèi)，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金，消化存量債務，逐步將債務風險指標調(diào)整到警戒線以內(nèi)。據(jù)悉，財政部為我國地方政府債務劃定的整體風險警戒線為債務率不超過100%。
三年過渡期
存量債務是歷史遺留問題。從目前情況來看，對于存量債務的處理，官方試圖通過地方政府債券置換存量債務來實現(xiàn)。
樓繼偉早前透露稱，對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財政部可根據(jù)全年置換總額、債務到期、債務風險等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會同中國人民銀行、銀監(jiān)會等有關部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等有關工作。
事實上，這樣一種操作去年已經(jīng)獲得政策允許。按照去年10月國務院發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。
財政部曾表示，地方政府存量債務是新《預算法》實施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務，是規(guī)范預算管理的有效途徑，有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂，處理好化解債務與穩(wěn)增長的關系，還有利于優(yōu)化債務結構，降低利息負擔，緩解部分地方支出壓力。
盡管債務置換使得地方政府負有償還責任債務大部分轉換為地方政府債務，且在變更前后都將納入地方政府預算，但不少專家認為這只是將償還期限延遲。
值得注意的是，對于資金的用途，前述《意見》規(guī)定，地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。
根據(jù)目前規(guī)定看，經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。
