地方債券的發(fā)行、規(guī)范、管理，不僅是國家現代治理能力的重要組成部分，也關系著穩(wěn)增長、調結構、惠民生。一方面，要確保各地發(fā)債工作有序開展，助地方政府發(fā)力經濟穩(wěn)增長；另一方面，也要充分利用置換債券、限額管理等體制機制創(chuàng)新，有效防范化解財政金融風險。
自5月江蘇、新疆啟動地方債發(fā)行以來，各地紛紛跟進發(fā)債，地方債發(fā)行平穩(wěn)推進。據國內評級機構中債資信統(tǒng)計顯示，截至9月28日，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市發(fā)債，總額24404億元。其中，新增債券4369億元，置換債券20035億元；一般債券19756億元，專項債券4648億元。
業(yè)內專家表示，地方債券的穩(wěn)步推進，為地方政府層面發(fā)力穩(wěn)增長起到了較大的促進作用。與此同時，財政部等部門積極推動置換債券和地方債限額管理，有效防范化解財政金融風險?？傊?，一系列新舉措將地方債管理與發(fā)行推進到了新階段。
地方債券利率整體上升
為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，新預算法增加了允許省級政府發(fā)行地方政府債券的規(guī)定，并禁止以其他方式舉借債務。該法和去年9月國務院印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，建立起地方政府債務舉借、使用和償還相統(tǒng)一的債務管理機制。
今年3月，全國人大會議批準地方政府新增發(fā)行債券6000億元，其中一般債券5000億元，專項債券1000億元。一般債券用于沒有收益的公益性事業(yè)，專項債券用于有一定收益的公益性事業(yè)。
此后，財政部先后發(fā)布了地方政府一般債券和專項債券預算管理、發(fā)行管理等辦法。5月，江蘇省成功招標發(fā)行522億元政府一般債券，拉開了今年全國發(fā)行地方政府債券的序幕。
“今年在錯綜復雜的經濟形勢下，地方債發(fā)行得以順利進行，關鍵原因是通過新預算法和國務院以及相關部委的文件，構建了完善的地方政府債券制度基礎。”財政部財科所副所長白景明表示。
中債資信評級業(yè)務總部副總經理霍志輝也認為，今年地方債發(fā)行工作按照年初計劃順利推進，在去年10省市“自發(fā)自還”試點基礎上，發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、信用評級等方面均有所突破和創(chuàng)新。
債券的定價問題，也就是發(fā)行利率，是市場關注的焦點。采取公開方式發(fā)行的地方債券，大部分中標利率處于財政部規(guī)定的招標利率下限（即等同于同期限國債利率）。采取定向發(fā)行的地方債券，發(fā)行利率高于公開發(fā)行方式。
隨著發(fā)行工作推進，地方政府債券利率整體呈上升趨勢，地方債與同期限國債的利差水平正在拉大?！邦A計今年接下來幾個月的發(fā)行利率仍將小幅上升?！被糁据x說。
置換債券贏得時間空間
在今年的地方政府債券發(fā)行中，“置換債券”十分引人注目。依據《關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定，納入預算管理的地方政府存量債務，要通過發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換。
由此可以看出，置換債券有別于全國人大會議批準的新增債券，發(fā)行地方政府債券置換存量債務，只是債務形式變化，不增加債務余額。“債務置換是一種借新還舊的形式，給未來地方債務問題解決爭取了時間和空間?！敝袊缈圃贺斀洃?zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇說。
地方政府存量債務是新預算法實施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務，是規(guī)范預算管理的有效途徑，有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂，優(yōu)化債務結構，降低利息負擔，緩解地方支出壓力。
3月，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。5月，財政部下達了第二批1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。8月27日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會會議作《國務院關于今年以來預算執(zhí)行情況的報告》時表示，已下達3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度。這也意味著在此前下達2萬億元置換債券額度的基礎上，又下達了1.2萬億元置換債券額度。
“預計目前下達的置換債券額度已全部覆蓋了地方政府今年到期的全部債務。從信用風險的角度來看，原來形式多樣、舉借主體復雜、融資成本過高、債務期限過短的存量地方政府到期債務，將全部被以統(tǒng)一的省級政府信用為基礎發(fā)行的低利率、長期限地方政府債券代替?！被糁据x認為，這將有利于地方政府加強債務管理，降低資金成本，改善債務期限錯配問題，提升地方政府信用實力。
從目前已發(fā)行情況看，浙江、貴州、遼寧、湖北、四川等省市置換債券規(guī)模較大，主要是由于這些省份有較大規(guī)模存量債務于2015年到期。
據悉，對地方政府債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，將通過3年左右的過渡期，由地方在限額內安排發(fā)行地方政府債券置換。
限額管理有效化解風險
參照國際通行做法及中央國債管理辦法，按照新預算法要求，我國對地方政府債務余額實行限額管理，這是規(guī)范地方政府債務管理的重要內容。8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過決議，確定2015年地方政府債務限額為16萬億元，首次明確了地方政府債務總限額。
限額管理具體如何操作？樓繼偉解釋，在不突破債務風險控制指標的前提下，全國地方政府債務限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定；每年全國地方政府債務新增限額和總限額，由國務院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批。
“對地方政府債務余額實行限額管理是一種科學、規(guī)范的債務管理方法，有利于對地方政府債務實施嚴格規(guī)范管理，加強人大審查監(jiān)督作用?！卑拙懊髡f。
實際上，對地方債采取包括限額管理在內的一系列規(guī)范措施，是為了既充分發(fā)揮地方政府債務對穩(wěn)增長的促進作用，又有效防范化解財政金融風險。受經濟增長放緩、物價水平回落，以及結構性減稅等因素影響，近年來財政收入增速持續(xù)較低。為此，地方債在實施更有力度的財政政策中，扮演著重要角色。
財政部日前發(fā)布了《財政支持穩(wěn)增長的政策措施》，對下一步的財政政策提出5個方面措施建議，其中就包括進一步規(guī)范地方政府債務管理?！跋乱徊奖M快核定并下達各地債務限額，地方可在債務限額內統(tǒng)籌資金支持重點項目建設”。
新制度框架下的地方債揚帆起航，幾個月來的發(fā)行只是一個開端。今年余下的3個月，各省市還將發(fā)行總額近1.4萬億元的債券。一系列制度性的工作也需要進一步展開，包括地方政府債務分類納入預算管理、建立債務風險預警機制、全面構建債務監(jiān)管體系等。
“從規(guī)范的治理來看，債務融資需要對舉債者的信用等級作出評價。為此，政府綜合財務報告的編制就非常重要，這不僅僅是市場投資者要看，對于地方政府治理的現代化，也很重要?！睏钪居卤硎?，地方債從根本上說需要中央和地方財政關系的調整，讓地方各級政府事權、財權與財力基本相稱，同時要構建與完善地方稅體系。
