“2015中國改革論壇”于12月13日在北京舉行。上圖為財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希。網(wǎng)絡(luò)資料圖
現(xiàn)在的改革都是一上來就分到各個部門，定時間、定任務(wù)，按時間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。
12月13日，財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希在“2015中國改革論壇”做如上表述。
劉尚希認為，改革很難像蓋房子一樣去推進的，因為蓋房子需要多少料、什么時候完成、各個位置誰來干，是很容易分配，蓋房子可以定時間表，定工期，把任務(wù)分解到各個方面。
劉尚希表示，推進改革不能像蓋房子一樣，用工程思維考慮問題。改革是一項社會工程，面臨的不確定性非常多，應(yīng)制定好頂層設(shè)計，充分發(fā)揮地方作用。他舉例稱，“近兩年，光財政方面發(fā)的文件，包括國務(wù)院和財政部的已經(jīng)將近40個了，一個月差不多發(fā)2個，這么多文件發(fā)下去，下面的反映是這個文件還沒有消化，新的文件又來了，更談不上執(zhí)行和落地了”。
以下是演講全文：
劉尚希：各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、各位同行，大家上午好。非常高興來參加這個會，剛才聽了幾位大領(lǐng)導(dǎo)、大專家的重點發(fā)言，我很受啟發(fā)。吳行長剛才講了預(yù)算的問題，我覺得講得非常好。預(yù)算的問題確實不僅僅是一個部門的問題，而是國家治理的問題。把財政改革、預(yù)算改革僅僅當(dāng)做一個部門的事情來看待，是沒有辦法真正有效推進的。
楊偉民主任談到改革的問題，我感覺中央對改革已經(jīng)有了明確的部署，但是怎么來推進改革，現(xiàn)在有很多不確定性。我感覺改革很難像蓋房子一樣去推進的，因為蓋房子需要多少料、什么時候完成、各個位置誰來干，是很容易分配，但是改革很難像蓋房子一樣，定時間表，定工期，把任務(wù)分解到各個方面。現(xiàn)在的改革都是一上來就分到各個部門，定時間、定任務(wù)，按時間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。蓋房子是工程思維，是按照力學(xué)的基本規(guī)律去做，沒有多少不確定性，雖然也有突發(fā)事件。但改革是社會工程，其中面臨很多不確定性，這些不確定性的因素事先難以預(yù)計。
在財政改革中就遇到了很多這樣的情況，比如國務(wù)院發(fā)文說要清理地方的稅費優(yōu)惠政策，文件2014年發(fā)出來，2015年就說緩一緩，情況變了。像營改增，原來說2015年完成，現(xiàn)在很顯然完不成了。營改增是一項大的改革，涉及到服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，現(xiàn)在毫無疑問這項改革推遲了。之前還提出來稅收法定原則，稅收法定原則就是18個稅種同等變成法律，現(xiàn)在3個已經(jīng)是法律了，剩下15個到2020年能不能都變成法律？平均算起來一年3個，有沒有這種可能性？我看可能性不大。就光一個房產(chǎn)稅，搞了這么久都還沒有整出眉目來，更不要說剩下的15個稅種。從這些例子可以看出來，改革面臨著很多的不確定性，這是我們改革面臨的最大挑戰(zhàn)。
我看現(xiàn)在忙著發(fā)文件，文件發(fā)的比以前多得多，近兩年光我知道的財政方面發(fā)的文件，包括國務(wù)院和財政部的已經(jīng)發(fā)了將近40個，一個月差不多發(fā)2個，這么多文件發(fā)下去，下面的反映是這個文件還沒有消化，新的文件又來了，更談不上執(zhí)行和落地了。這還只是財政部門的，還有諸如教育、醫(yī)改等各個部門的，他們發(fā)的文件可能不比財政少多少，加起來這些文件都到地方去了，怎么去貫徹落實？所以我覺得改革的執(zhí)行方式，推動方式應(yīng)當(dāng)要做一點改革，如果不做改革，按照現(xiàn)在的方式，大家忙于發(fā)文件，忙于傳達文件，忙于監(jiān)督，下面忙于匯報，那么改革很可能就出現(xiàn)了在冰上開車的現(xiàn)象，輪子在轉(zhuǎn)，車不往前走，出現(xiàn)了改革打滑、空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。
如果改革在打滑、空轉(zhuǎn)，對社會帶來的影響是什么，其實大家非常清楚。三中全會決定出來的時候，我看社會改革的熱情非常高，但到了現(xiàn)在，似乎有一點變了，好像沒有以前那么熱情了，這是為什么？我覺得需要總結(jié)。不要說只要改革就是正確的，我覺得重要的是改革要達到什么效果，關(guān)鍵是要看效果。剛才吳行長說財政資金要有績效，改革也要有績效，改革如果沒有績效，改革很熱鬧，方案一個接一個，但是沒有落地，老百姓可能會失望，這是一個大的問題。
我們討論改革的形勢，這個問題如果不解決，還是按照既有的改革方式在推進，很可能再過五年，改革真正落地的不會太多。如何調(diào)整是一個大問題。一方面要讓地方有積極性、創(chuàng)造性，另一方面頂層設(shè)計也不能完全搞成施工圖，一張圖紙貫到底，從上到下按這個來施工。各地遇到的情況都不一樣，有的不能施工就只能等著，請示、匯報，又出文件，時間都耽誤了。所以，在改革中要避免工程思維，避免把力學(xué)的思維放到社會改革中和經(jīng)濟改革中，如果認識不到這個不確定性，改革的效果就會大打折扣。
當(dāng)前改革面臨的問題和過去比是不一樣的。過去改革面臨的問題從看病的角度來說都是實癥，就是吃穿性短缺的問題。實癥的問題好解決，就是像治病一樣，吃幾副藥就解決問題了。那時候就是放權(quán)，調(diào)動大家的積極性，很快吃穿用、短缺的問題就解決了。但現(xiàn)在面臨的不是實癥，而是虛癥，表現(xiàn)在經(jīng)濟增長乏力，社會活力不夠，干部精神萎靡，就像人一樣，去找醫(yī)生檢查，好像都沒有什么毛病，但是全身無力，打不起精神。現(xiàn)在說經(jīng)濟增長乏力，各方面都在找原因，大家都在探討，到底是什么原因，說法五花八門，很難從實癥的角度去解決問題。
變成了虛癥意味著什么？是整體性的問題。其實這個判斷在三中全會的決定中已經(jīng)給了，當(dāng)時提出來全面深化改革的目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，就是從治理的角度去全面深化改革，其實這個全面深化改革就是全面深化結(jié)構(gòu)性改革，全面深化結(jié)構(gòu)性改革就是形成與現(xiàn)階段發(fā)展相匹配和相適應(yīng)的新的國家治理結(jié)構(gòu)。
新的國家治理結(jié)構(gòu)是什么？我覺得就是三方面：政府與市場的關(guān)系，政府與社會的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系。所有的改革就是圍繞這三個方面來做文章，但是新的治理結(jié)構(gòu)沒有形成，表現(xiàn)在四個脫節(jié)：
一是生產(chǎn)與消費的脫節(jié)。生產(chǎn)與消費的脫節(jié)是一種自然現(xiàn)象。有市場經(jīng)濟，生產(chǎn)與消費就會脫節(jié)，問題是我們怎么去解決。現(xiàn)在的生產(chǎn)與消費脫節(jié)，很顯然不僅僅是市場的因素，還有體制因素?，F(xiàn)在一年的消費外流達到了萬億級人民幣，這還只是從物品的角度來說，如果把教育消費、健康消費的外流消費算上可能會翻番，這就說明生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)、消費水平是不相適應(yīng)的。
再看看生產(chǎn)，生產(chǎn)是完全由市場來決定的嗎？實際上不是。用政治經(jīng)濟學(xué)的語言來講包括兩個方面：生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和消費資料的生產(chǎn)，消費資料的生產(chǎn)是創(chuàng)新不夠、升級不夠，大陸貨多，缺少精品。生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，也就是投資品，這一塊很明顯是嚴重的產(chǎn)能過剩，都是上游產(chǎn)業(yè)。這與國企是有關(guān)聯(lián)的，生產(chǎn)資料的生產(chǎn)更多受政府的影響，而消費資料的生產(chǎn)更多受市場的影響，所以消費資料的生產(chǎn)并沒有出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩，而產(chǎn)能過剩恰恰表現(xiàn)在投資品的生產(chǎn)，也就是生產(chǎn)資料的生產(chǎn)方面，這與政府的行為是密切關(guān)聯(lián)的，這說明這一類的生產(chǎn)很大程度上受到了政府的影響。
還包括現(xiàn)有的僵尸企業(yè)，為什么僵而不死，優(yōu)不能勝，劣不能汰，實際這里有政府的干預(yù)。我們到地方去調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，過去，地方政府是保護地方市場，現(xiàn)在是保護地方企業(yè)，要去救這些企業(yè)，因為這些企業(yè)很多是連環(huán)擔(dān)保的，這些企業(yè)涉及到當(dāng)?shù)氐腉DP、當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、當(dāng)?shù)氐呢敹愂杖耄采婕暗疆?dāng)?shù)氐慕鹑陲L(fēng)險，一個企業(yè)出問題會影響一大串，企業(yè)的責(zé)任重大，無論如何不能眼睜睜看它死去，只好救它，地方政府采取了五花八門的辦法救企業(yè)，好多就變成了僵尸企業(yè)。
所以我們的生產(chǎn)不是真正由市場來決定的，政府產(chǎn)生了很大的影響，這就導(dǎo)致生產(chǎn)與消費脫節(jié)。還有一些與服務(wù)業(yè)相關(guān)的消費，過去我們可能不太重視，比如教育的消費，醫(yī)療服務(wù)的消費，這些方面是沒有完全放開的，很多消費就外流了?，F(xiàn)在一方面政府把大把錢投入教育，另一方面留學(xué)人數(shù)以25—30%的速度在遞增。留學(xué)的人越來越低齡化，以前是大學(xué)畢業(yè)以后，現(xiàn)在是高中畢業(yè)以后，甚至初中畢業(yè)就到國外去了，這種趨勢反映出了教育的問題。要再這么下去，這些人從小就在國外留學(xué)，回來以后可能就是香蕉人，可能會和我們的社會格格不入，在國外有的可能就被洗腦了。實際上政府與市場的關(guān)系怎么處理，這涉及到國家治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在這個關(guān)系沒有理順。
二是金融與實體經(jīng)濟的脫節(jié)。我們的金融形成了自我循環(huán)的體系，在自我擴張，這是一種全球性的現(xiàn)象。金融交易的增長遠遠快于服務(wù)和貨物貿(mào)易的增長，也就是實體經(jīng)濟交易的增長要慢于金融交易的增長。金融和實體經(jīng)濟脫節(jié)導(dǎo)致了資源配置的效率很低。
三是科技與經(jīng)濟脫節(jié)。這些年政府在科技方面投入力度很大，但是我們投入的方式有問題。科技體制改革沒有跟上，導(dǎo)致科技和經(jīng)濟脫節(jié)，科技沒有帶動經(jīng)濟往前走。如果科技體制沒有實質(zhì)性改革，科技創(chuàng)新從何談起？
四是教育與發(fā)展脫節(jié)。比如就業(yè)的問題，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾怎么來的，與我們的教育密切相關(guān)。我們是制造業(yè)大國，但職業(yè)教育沒有跟上，導(dǎo)致有的事沒人干，有的人沒事干。有的事找不到人，有的人找不到事。找技術(shù)工人、農(nóng)民工這種技術(shù)工越來越難，加上人口老齡化，大學(xué)生一年700多萬要找工作也很難，這說明我們的教育和發(fā)展是脫節(jié)的。
這四個方面的脫節(jié)，前面兩個，生產(chǎn)與消費的脫節(jié)，金融與實體經(jīng)濟的脫節(jié)，主要是政府與市場關(guān)系方面的。后面兩個脫節(jié)，科技與經(jīng)濟的脫節(jié)，教育與發(fā)展的脫節(jié)，這體現(xiàn)在政府與社會的關(guān)系，政府與市場的關(guān)系我們沒有理順，政府與社會的關(guān)系也沒有理順，這些沒有理順，新的國家治理的結(jié)構(gòu)從何而來？
改革就是要搭建一個新的國家治理結(jié)構(gòu)，就像當(dāng)年朱镕基同志的五項改革一樣，搭起市場經(jīng)濟體制改革的框架，我們現(xiàn)在要搭一個新的國家治理結(jié)構(gòu)的框架，這個框架搭起來以后，其他問題相對就好辦了。
還有一個是中央與地方的關(guān)系。中央與地方本來應(yīng)該是分工合作的關(guān)系，但現(xiàn)在也是脫節(jié)的，這種脫節(jié)與事權(quán)的劃分有關(guān)系，我們怎么把事權(quán)調(diào)整好，劃分好，這是一個縱向的治理結(jié)構(gòu)的問題，我認為這是一個大問題，剛才談到財權(quán)與事權(quán)相匹配，是在十七大之前提出來的分稅制改革的基本原則，現(xiàn)在十七大提出來財力與事權(quán)相匹配。
為什么財力與事權(quán)相匹配替代了原有的財權(quán)與事權(quán)相匹配呢？實際是中國的差異很大，很多地方賦予他財權(quán)它也只能畫餅充饑。財力與事權(quán)相匹配是目標(biāo)的狀態(tài)，就是說政府的有效運轉(zhuǎn)必須財力與事權(quán)匹配，他干這些事必須有這么多的錢，這是目標(biāo)狀態(tài)。財權(quán)與事權(quán)相匹配就是達到這種目標(biāo)狀態(tài)的一種方式。除此以外還有轉(zhuǎn)移支付，所以過去過分強調(diào)財權(quán)與事權(quán)相匹配，以為通過財權(quán)與事權(quán)相匹配就可以達到實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配，實際上沒有做到，脫節(jié)了。2005年之前出現(xiàn)了全國半數(shù)的企業(yè)不能及時發(fā)放工資，基層財政非常困難，所以現(xiàn)在的改革強調(diào)支出責(zé)任和事權(quán)相匹配。
三中全會的決定依然講的是財力與事權(quán)相匹配，要達到這個目標(biāo)，一方面要調(diào)整財權(quán)，一方面要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，更多是要調(diào)整支出責(zé)任，要調(diào)整事權(quán)?，F(xiàn)在國家治理的重心過多下移，從支出來看，全國85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，這說明我們是一個小的中央政府，大的地方政府，而其中70%又是市長和縣長花的，大量的事情就是市縣，基層在干這些事。這種支出責(zé)任過分的下移意味著行政治理過分下移。
下一步要把部分事權(quán)上移，就是把事權(quán)的執(zhí)行上移到中央，中央的事情自己做，不要中央決策讓地方做。同樣一些事業(yè)與地方?jīng)Q策的事，這樣的決策要下放給地方，中央不要什么都管，國家治理應(yīng)該分成國家層面的治理和地方層面的治理，要分成兩級治理，用這樣一個框架來考慮中央與地方之間的事權(quán)劃分，真正調(diào)動地方的積極性。地方、中央的積極性有了才能形成合力，改革也好、發(fā)展也好，動力就有了。
不一定對，供大家參考。謝謝。
