當前地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵性問題就是厘清與政府之間關(guān)系。需要根據(jù)不同融資平臺的業(yè)務特征以及不同區(qū)域的情況，區(qū)別對待，有針對的采取相應的轉(zhuǎn)型方案，對于空殼類融資平臺堅決清理，大幅減少融資平臺數(shù)量，特別是區(qū)縣級融資平臺數(shù)量，對于符合條件的融資平臺應按照市場化方向推進轉(zhuǎn)型發(fā)展，參照公益類和商業(yè)類國有企業(yè)進行管理，重點推動公益性平臺轉(zhuǎn)型為新型公共企業(yè)。轉(zhuǎn)型過程中應強化對地方政府融資平臺自身運作的規(guī)范，實現(xiàn)政企分開，完善公司治理，強化市場化主體意識，提升自身競爭力，創(chuàng)新發(fā)展模式，同時著重化解和防范自身債務。同時，還應意識到融資平臺轉(zhuǎn)型問題，也是我國地方政府財稅體制和投融資體制的問題，只有從深層次完善我國地方財稅體制和健全地方投融資制度后，控制好地方政府投資沖動，解決好地方政府的合理的融資需求，消除地方融資平臺轉(zhuǎn)型的外部制度障礙，才能根本性解決融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。因此，本文建議通過轉(zhuǎn)變政府職能、切實控制地方投資沖動，完善我國財稅體制，健全地方政府融資體系，推動國有企業(yè)改革等等一系列的制度來保障地方融資平臺轉(zhuǎn)型。
一、我國地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展原則
地方融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項重大的改革。盡管目前經(jīng)濟下行壓力較大，地方政府仍然將地方融資平臺作為促進經(jīng)濟增長的重要抓手，但推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型作為當前地方隱性債務風險防范的當務之急。2016年11月14日，國務院印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強調(diào)對地方政府債務中央實行不救助原則，同時再次明確地方政府存量債務和相關(guān)方的責權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。因此，地方政府應當認清地方融資平臺轉(zhuǎn)型的意義，從事關(guān)國家總體債務安全，事關(guān)區(qū)域性系統(tǒng)性風險的戰(zhàn)略高度切實推進融資平臺轉(zhuǎn)型。
（一）分類整合、功能明確原則
地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉(zhuǎn)型方面，需要從融資平臺從事的業(yè)務類型進行入手。地方融資平臺設立最初定位就是為地方政府進行融資，但隨著地方融資平臺的發(fā)展，監(jiān)管部門不斷對融資平臺進行規(guī)范，已有一部分地方融資平臺發(fā)展為兼具投資功能，既通過部分經(jīng)營性資產(chǎn)獲取經(jīng)營收益，同時也承擔為政府基礎(chǔ)設施融資的責任，對于這些已發(fā)展為兼具投資功能的地方融資平臺，其轉(zhuǎn)型需要將融資的任務交還給政府，實現(xiàn)與政府信用脫鉤，將非經(jīng)營資產(chǎn)、與業(yè)務不相關(guān)的純公益性資產(chǎn)等進行剝離。但是大部分地方融資平臺仍只承擔融資功能而沒有投資功能。因此，針對融資平臺的業(yè)務進行界定和分類成為推動融資平臺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。對于空殼類融資平臺予以堅決清理。對于符合轉(zhuǎn)型條件的融資平臺，應該與地方政府進行脫鉤，實現(xiàn)市場化運作。在對融資平臺整合過程中，應根據(jù)融資平臺的業(yè)務經(jīng)營優(yōu)勢、本地區(qū)財政實力以及城市發(fā)展階段，合理確定融資平臺未來發(fā)展方向，按照“功能明確，主業(yè)突出”同時兼具多元化發(fā)展原則，來對不同融資平臺的業(yè)務進行整合。對于同時承擔公益性業(yè)務的融資平臺，應該結(jié)合融資平臺自身財務狀況以及政府規(guī)劃，合理確定融資平臺承擔公益業(yè)務所占比重，不斷提升經(jīng)營性業(yè)務比重，逐步提升自身實力，增強抗風險能力。
（二）循序漸進、地區(qū)區(qū)別對待原則
地方融資平臺轉(zhuǎn)型應當分清重點和難點，近期目標和遠期目標，進行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進的方式，通過先易后難，同時，要考慮地區(qū)差異，采取區(qū)別對待原則。目前，東部地區(qū)部分省市的融資平臺已經(jīng)由過去的單純的負責為地方政府進行融資，逐步轉(zhuǎn)型為城市基礎(chǔ)設施投資服務綜合運營商，有的也已經(jīng)轉(zhuǎn)型為市場化資產(chǎn)投資、管理公司，也有的通過積極參與PPP項目，正在逐步走出當?shù)?，向全國開拓業(yè)務。而中西部地區(qū)很多融資平臺仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺，經(jīng)營性業(yè)務和經(jīng)營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的融資平臺加快轉(zhuǎn)型，應給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢推動積極轉(zhuǎn)型。對于中西部地區(qū)，應當根據(jù)地方融資平臺的實際情況實施差別化政策，對于發(fā)展較好的融資平臺可以推動轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的融資平臺通過循序漸進的方式推進轉(zhuǎn)型。
（三）完善配套支持原則
地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管融資平臺轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營能力的準市場主體，但要實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對融資平臺之間的重組整合提供政策上的支持，向融資平臺注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高融資平臺資產(chǎn)的質(zhì)量和盈利能力，等等。如果沒有地方政府的支持，單靠地方融資平臺自身來進行轉(zhuǎn)型，既沒有轉(zhuǎn)型動力，也增加了轉(zhuǎn)型風險。
二、推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的措施
（一）制定專門法規(guī)統(tǒng)籌規(guī)范融資平臺轉(zhuǎn)型
由于地方融資平臺多頭監(jiān)管，各部委對融資平臺的管理還未能形成統(tǒng)一的意見，已出臺的文件也相對分散，難以對融資平臺起到全面、統(tǒng)一的規(guī)范。即使連最基礎(chǔ)的對融資平臺的認定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的融資平臺名單也存在一定的出入，如果名單都無法確認統(tǒng)一，更別提對融資平臺進行規(guī)范和轉(zhuǎn)型；對公益性項目的認定，同樣存在定義不明確的問題；在監(jiān)管內(nèi)容方面，人民銀行、銀監(jiān)會文件針對融資平臺銀行信貸管理，發(fā)改委、證監(jiān)會針對融資平臺債券管理，財政部則重點關(guān)注由政府承擔的部分債務管理。各部委對融資平臺的管理形成共識是平臺形成統(tǒng)一的運行規(guī)范的前提，因此亟需出臺專門法規(guī)對地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展做出統(tǒng)一部署、規(guī)范。
1.統(tǒng)一融資平臺認定標準
通過制定統(tǒng)一的融資平臺認定標準，對目前地方融資平臺進行全面統(tǒng)計、細致認定，全面掌握地方融資平臺的數(shù)量、區(qū)域分布、業(yè)務類型、運營狀況、債務規(guī)模、政府隱性債務狀況及比重，債務償還安排等，并按照公益類、準公益類以及經(jīng)營類進行分類管理。
2.設定融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期限
考慮到融資平臺數(shù)量龐大、區(qū)域差異嚴重，給予融資平臺一定的轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期限，初步可以設定為5-8年。在過渡期內(nèi)，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、審計署等部委共同組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計、及稽查等責任，避免各部委各自為政。
3.對融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展進展和最終成效進行鑒定
當前融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，多數(shù)通過簡單的股權(quán)、資產(chǎn)重組進行名義上轉(zhuǎn)型，實質(zhì)上并未轉(zhuǎn)型，而自己就對外宣稱已經(jīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。融資平臺是否轉(zhuǎn)型，或者轉(zhuǎn)型是否徹底，不能由自身或者當?shù)卣畞硇迹菓撚幸粋€融資平臺轉(zhuǎn)型鑒定機制，組織專門的機構(gòu)或者委托獨立的第三方市場機構(gòu)對轉(zhuǎn)型的結(jié)果進行鑒定，包括，是否已經(jīng)做到與政府信用脫離，是否已經(jīng)成為真正的市場化主體，按照市場化原則開展經(jīng)營等等。
（二）大幅縮減現(xiàn)有融資平臺數(shù)量
當前數(shù)量眾多的融資平臺和快速增長的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了債務隱患，同時增加了轉(zhuǎn)型的難度和復雜性?？紤]我國地方融資平臺數(shù)量巨大，而且大部分只是承擔融資只能，運作不規(guī)范，因此地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程也就是融資平臺清理、整合、減少過程。未來應對融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模進行一定的控制，嚴禁新設地方政府融資平臺，同時加大對現(xiàn)有融資平臺的整合力度，大幅縮減融資平臺數(shù)量。根據(jù)政府級別以及地區(qū)經(jīng)濟財政實力的不同，確定其下屬融資平臺數(shù)量上限。
1.嚴禁各地新設融資平臺
根據(jù)融資平臺的界定標準，禁止政府新設融資平臺公司，對于地方政府新設從事公益項目的企業(yè)進行嚴格甄別，只有甄別認定后不符合融資平臺標準后的才允許成立，一旦發(fā)現(xiàn)承擔政府投融資職責、符合融資平臺標準的新設公司，給予堅決取締。
2.重組現(xiàn)有融資平臺，大幅降低融資平臺數(shù)量，重點清理區(qū)縣級融資平臺
根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合、以及市場化原則，對現(xiàn)有的不同類別融資平臺進行整合，對絕大部分融資平臺進行清理、重組后退出。具體措施包括:
（1）整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業(yè)優(yōu)勢與集中優(yōu)勢，提高資源利用效率。具體來說，主要根據(jù)“產(chǎn)業(yè)相近程度，業(yè)務相關(guān)度以及是否提高管理協(xié)同度”原則來對融資平臺進行整合，通過橫向整合和縱向重組，增強資本實力，提升各自的競爭力，同時減少數(shù)量，降低相互之間競爭，避免資源浪費。
（2）對于符合法規(guī)允許通過轉(zhuǎn)型后保留的融資平臺，區(qū)縣級融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負債較高和無投融資業(yè)務的平臺進行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進行跨區(qū)域的平臺整合，促進城市群的協(xié)同發(fā)展。在整合的過程中，還建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機制。
（3）對于無實際經(jīng)營能力的空殼平臺公司，直接給予清理退出，重點清理區(qū)縣級融資平臺。
（三）推動公益性平臺轉(zhuǎn)型為新型公共企業(yè)
地方融資平臺在過去推動城鎮(zhèn)化、改善民生、增加公共服務方面發(fā)揮了重要作用，同時，考慮到當前絕大部分的融資平臺都承擔了部分準公益項目，未來在推動融資平臺轉(zhuǎn)型的過程中，在規(guī)范其運營同時，也應繼續(xù)發(fā)揮其公益服務中的作用。對于符合轉(zhuǎn)型發(fā)展的承擔公益性融資平臺，重點向新型公共企業(yè)方向進行轉(zhuǎn)型，這也是未來融資平臺轉(zhuǎn)型的主要方向。具體來說，可以將多個融資平臺進行整合，提升融資平臺的盈利能力；或者，可以引進社會資本、甚至是外資，進行混合所有制改革，推動融資平臺逐步轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型后新型公共企業(yè)應按照公益性國有企業(yè)進行管理，在國家政策指導下開展業(yè)務，重點參與準公益性項目，政府根據(jù)其參與公益項目的類別和程度給予一定補貼和支持。
（四）完善公司治理結(jié)構(gòu)
按照43號文精神，對于符合轉(zhuǎn)型方向的融資平臺，推進向市場化運營方向進行轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型建立市場化融資平臺的關(guān)鍵在于政企分離，完善公司治理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行市場化運營。
1.建立健全的現(xiàn)代企業(yè)制度
第一，明確政府與企業(yè)各自的責任，強化預算管理，真正做到“誰借款——誰使用——誰還錢”責任一體。地方政府完全退出具有收入性質(zhì)的經(jīng)營性平臺，則應將項目決策、融資、建設、管理及運營責任完全交還給平臺公司，進行市場化管理。對項目資金完全來源財政資金的公益性項目則應當從平臺中剝離出來，由地方政府承擔相應的義務。對于一些收入低，投資周期長的“準公益型項目”，則應根據(jù)項目的特點來明確由平臺公司完全負責或者由政府完全負責，絕不能由平臺與政府共同分擔。
第二，去除地方政府對融資平臺運營中的行政干預，推進市場化管理。一方面，按照《公司法》，落實地方融資平臺的獨立法人地位，按照市場化方式，自主經(jīng)營、自負盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔有限責任，實現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導融資平臺的發(fā)展。另一方面，逐步推動融資平臺去行政化，禁止具有公務員身份的人員在平臺內(nèi)兼任。尤其是平臺的高管人員應通過公開招聘，對企業(yè)負責，而不能采取地方政府任命，對地方政府負責。
第三，完善法人治理結(jié)構(gòu)。雖然在形式上，現(xiàn)有地方政府融資平臺都已經(jīng)建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但實質(zhì)上，公司并未完全按照治理結(jié)構(gòu)框架運行，公司治理效率低下。建立健全的現(xiàn)代企業(yè)制度，首先應嚴格按照法律法規(guī)的要求，完善公司章程，健全董事會、監(jiān)事會、股東大會、職工大會等制度，明確職能范圍。其次，確保董事會、監(jiān)事會及職工大會在平臺運行中職能的切實履行，強化董事會的民主決策，監(jiān)事會的監(jiān)督功能，明確職能分工，使各職能部門相互配合、相互平衡，相互制衡。具體措施如提高獨立董事在董事會中的比例，保證重大事項決策的獨立性；提高獨立監(jiān)事在監(jiān)事會中的比例，加大內(nèi)部監(jiān)管力度。
2.完善投融資決策機制，強化風險監(jiān)控和預警制度
在平臺內(nèi)部應該建立完善的投融資決策機制，明確管理層、董事會的決策范圍，重大決策的實施流程等，切實發(fā)揮董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的意見，廣泛聽取員工意見、專家意見，避免“一家之言”，同時防止決策程序流于形式。另一方面，建立責任終生追究機制，使相關(guān)人的權(quán)利、義務得到明確的確定與約束，從而避免決策者重視短期利益而忽視長期規(guī)劃。
同時，強化融資平臺自身的風險監(jiān)控和預警。一套完善的風險監(jiān)控和預警制度包括以下幾個方面：第一，通過預算控制、成本控制、財務預警等手段，增強有效管控財務和運營風險的能力；第二，根據(jù)平臺的風險偏好、風險承受度，選擇適當?shù)娘L險管理工具和策略，對風險進行主動管理；第三，建立風險發(fā)生后的應急機制，尤其是建立針對各大重大風險發(fā)生后的危機處理計劃。
3.建立專門的融資平臺信息披露制度，提高透明度
由于地方融資平臺信息披露制度不夠完善，甚至很多融資平臺根本就沒有建立信息披露制度，導致信息不透明，信息披露質(zhì)量不高，監(jiān)管機構(gòu)與市場難以判斷其真實的經(jīng)營狀況，加大了外部對其監(jiān)管與約束的難度。監(jiān)管機構(gòu)可以通過出臺專門的法規(guī)要求地方政府融資平臺定期披露及信息披露范圍，并且要保證披露質(zhì)量，規(guī)范其信息披露制度，提高信息透明度；各監(jiān)管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度。再者，構(gòu)建信息共享平臺，增強監(jiān)管部門、銀行間的信息溝通，以對融資平臺的債務和經(jīng)營狀況形成較為全面的了解。如由地方人民銀行和銀監(jiān)局聯(lián)合牽頭各家商業(yè)銀行組建融資平臺信息共享平臺，及時發(fā)布融資平臺的債務規(guī)模、融資渠道、資金使用情況，擔保情況、經(jīng)營情況、項目進展等，使監(jiān)管部門和銀行可以隨時查到相關(guān)信息。
（五）借助PPP模式和引進社會資本
1.借助PPP模式實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展
在基礎(chǔ)設施建設和公共服務領(lǐng)域大力推廣PPP，是當前我國公共產(chǎn)品提供的重要模式，有利于減輕財政負擔、提高公共物品的供給效率，因而參與PPP項目成為了地方融資平臺轉(zhuǎn)型的一個重要方向。地方政府應當鼓勵地方融資平臺通過PPP模式參與基礎(chǔ)設施和公共服務的建設和提供。地方融資平臺可以通過PPP模式繼續(xù)承擔地方政府的公益性或者準公益性項目建設，但需要和地方政府之間采取市場化的結(jié)算手段。未來地方融資平臺參與PPP項目，關(guān)鍵在于需要成功轉(zhuǎn)型為具備自主經(jīng)營能力的準市場化主體，與地方政府關(guān)系進行清晰界定，成為公益類國有企業(yè)，而不能成為完全的商業(yè)類主體。準市場化主體主要在于其作為重要的國企，重民生輕盈利，更多承擔保障性功能。
未來融資平臺可以通過PPP重點參與民生保障項目主要包括保障房建設、城市軌道建設、環(huán)境整治、生態(tài)保護等，地方融資平臺仍有必要繼續(xù)參與民生項目的建設主要基于以下原因：一方面，社會資本主導民生項目的積極性不高，地方融資平臺是地方國有企業(yè)，并擁有基礎(chǔ)設施建設和管理的經(jīng)驗，因而需要承擔實施民生建設項目的載體功能；另一方面，在經(jīng)濟步入新常態(tài)的背景下，地方融資平臺因穩(wěn)增長的任務也繼續(xù)要承擔主要的基礎(chǔ)設施投融資功能。
在鼓勵、引導、支持地方融資平臺轉(zhuǎn)型參與PPP項目的同時，還應該嚴防融資平臺借助PPP變相融資。按照要求嚴格審查參與PPP項目的社會資本方的資質(zhì)，對于尚未完全剝離地方政府融資職能的融資平臺或其控股公司等實施禁入。
2.引進社會資本，推進混合所有制改革
在地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，進行混合所有制改革，通過出讓部分股權(quán)、合資合作等方式吸收社會資本，來改善公司治理結(jié)構(gòu)。政府通過制訂鼓勵和保護民間資本參與地方融資平臺重組整合的政策，允許民間資本以投資入股或控股的方式，參與地方融資平臺重組整合，這樣既可以豐富地方融資平臺融資渠道，也可以提高地方融資平臺經(jīng)營活力和治理能力，降低地方融資平臺轉(zhuǎn)型風險。
（六）提升競爭力重塑自身信用
1.提高融資平臺的資本實力、資產(chǎn)質(zhì)量
第一，切實充實公司資本。地方融資平臺的注冊資本應該按照《公司法》的要求，以繳納現(xiàn)金為基本原則，對不符合規(guī)定和存在瑕疵的資產(chǎn)注入必須堅決予以限制。注入資產(chǎn)由市場公信力較強的第三方評估機構(gòu)進行估值，杜絕價值虛高，清理虛假出資；剝離注入的公益性以及公共性設施；落實各個出資方的義務，做到出資真實有效，能真正地反映地方融資平臺的實力。
第二，盤活存量，提高流動性。對融資平臺的存量資產(chǎn)進行盤活，加強資產(chǎn)運營管理，如進行資產(chǎn)證券化等手段提高資產(chǎn)流動性，增強收益性，提升融資平臺的盈利質(zhì)量，推進向市場化主體的轉(zhuǎn)變。清理融資平臺與地方政府資金的債權(quán)債務關(guān)系，規(guī)范融資平臺與關(guān)聯(lián)方之間的資金往來業(yè)務，杜絕債權(quán)債務不清現(xiàn)象。
2.創(chuàng)新業(yè)務模式，培育市場競爭力
43號文的發(fā)布從法規(guī)層面上對政府與融資平臺之間的責權(quán)利進行了界限，實現(xiàn)了地方政府和融資平臺的切割，因此，地方融資平臺在剝離為地方政府融資的功能后，要取得生存和發(fā)展的空間，必須開拓經(jīng)營性業(yè)務，不斷創(chuàng)新經(jīng)營業(yè)務模式，培育新的利潤增長點。作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業(yè)務模式單一，業(yè)務收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導致需要政府不斷補血才能生存下去。因此，要推動融資平臺轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來融資平臺的業(yè)務發(fā)展問題，為融資平臺找到一個穩(wěn)定可靠的業(yè)務來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務發(fā)展模式，培育新的利潤增長點，不斷降低政府補貼、稅收返還、政府采購在融資平臺業(yè)務收入和利潤的比重。能否通過推進創(chuàng)新、培育和尋找具有市場競爭力的業(yè)務和盈利增長點決定了未來地方融資平臺轉(zhuǎn)型的成敗。地方融資平臺只有保持較強的盈利能力，才可能適應市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準市場化主體。在對融資平臺進行整合過程中，需要突出主營業(yè)務，強化現(xiàn)金流和利潤支撐，按照業(yè)務性質(zhì)，區(qū)分經(jīng)營性、準經(jīng)營性資產(chǎn)，突出業(yè)務協(xié)同性、逐步構(gòu)建以自身經(jīng)營業(yè)務為基礎(chǔ)核心競爭力，從而實現(xiàn)可持續(xù)、多元化發(fā)展的發(fā)展模式。事實上，部分融資平臺在過去的發(fā)展中已經(jīng)在城市開發(fā)、城市經(jīng)營方面積累了一定優(yōu)勢，未來可以圍繞著這些優(yōu)勢，不斷拓展延伸。
（七）防范和化解債務風險
1.控制融資平臺債務規(guī)模
地方政府融資平臺負債規(guī)模方面，多數(shù)平臺的負債規(guī)模已經(jīng)接近其極限值，債務風險積累，嚴格控制地方政府融資平臺債務規(guī)模的增長速度，將資本負債率控制在合理區(qū)間，有助于防范債務風險進一步擴大。一是對轄內(nèi)融資平臺債務總量進行控制和管理，對各縣、地級市、省級融資平臺的債務分別進行匯總管理，使區(qū)域內(nèi)債務整體控制在一個合理的范圍，避免區(qū)域性系統(tǒng)風險；二是根據(jù)融資平臺性質(zhì)和發(fā)展需求，設置最大負債規(guī)?；蜇搨剩簩σ褜崿F(xiàn)市場化的融資平臺可適當設置較高的資產(chǎn)負債率，對于承擔公益性較多的融資平臺，嚴格執(zhí)行融資規(guī)模的標準；三是對融資平臺建立“名單制”分類管理，定期對融資的債務進行摸底等。
2.豐富融資渠道，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)
第一，拓寬資本市場融資渠道。大多數(shù)地方融資平臺由于自身財務、資產(chǎn)狀況不佳，難以開拓更多的融資渠道，只能依賴于銀行信貸。該類融資平臺可以通過提高其自身的盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量，可通過擴大規(guī)模、多元化經(jīng)營的方式來實現(xiàn)豐富融資渠道。對財務、資產(chǎn)狀況較好的融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債、專項債券股權(quán)融資等方式提高直接融資比例。第二，不斷優(yōu)化融資平臺債務結(jié)構(gòu)。一是要分析各種融資工具所具有的不同的資金成本，合理規(guī)劃權(quán)益與負債的比重，間接負債與直接負債的比重，使得企業(yè)的綜合資金成本最低。二是要注意融資期限結(jié)構(gòu)與項目周期相匹配，若融資期限太短，債務到期時會帶來較大的還款壓力，甚至發(fā)生資金斷裂的風險；若融資期限太長，則平臺公司承擔較高的負債成本，資金使用效率低下。平臺公司可以通過增加資金總量的方式，如增加負債或增加權(quán)益的方式達到融資結(jié)構(gòu)最優(yōu)，也可通過減少資金總量的方式，如償還負債或者減少權(quán)益的方式達到融資結(jié)構(gòu)最優(yōu)。
3.逐步化解融資平臺債務
對于融資平臺的債務，應區(qū)分2014年之前的存量債務和2015年新增債務。根據(jù)國發(fā)43號文的精神，2014年之前融資平臺的債務如果已經(jīng)納入地方政府債務中，則由地方政府安排專門財政資金進行償還或者通過地方政府發(fā)行置換債方式來置換成地方政府債務。對于2014年之前產(chǎn)生的沒有納入地方政府債務的融資平臺債務以及2015年后新增債務，明確不屬于地方政府債務，則需要自身來負責償還。
（1）存量債務的化解和防范
考慮到地方融資平臺投資多屬于用于基礎(chǔ)設施項目，這些基礎(chǔ)設施項目隨著社會經(jīng)濟和城市的發(fā)展，資產(chǎn)價值也得到了提升，可以充分利用這些資產(chǎn)，通過盤活這些資產(chǎn)價值，來進行債務償還。第一種方式，就是直接出售這些資產(chǎn)，或者通過TOT方式。另一種方式，是利用資本市場通過資產(chǎn)證券化方式。融資平臺投資的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設、水務、供熱、供電、軌道、交通等基礎(chǔ)設施建設，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是資產(chǎn)證券化比較理想的標的。2016年12月26日，發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]2698號），為基礎(chǔ)設施領(lǐng)域開展資產(chǎn)證券化提供了制度保障，地方融資平臺應該積極抓住這個機遇，積極盤活自身資產(chǎn)，不斷降低存量債務。此外，對于那些公司治理完善、經(jīng)營良好，預期有較好發(fā)展前景的融資平臺，可以通過與債權(quán)人溝通開展債轉(zhuǎn)股方式降低債務負擔，并在合適的時候推動融資平臺上市來化解債務。
（2）新增債務的化解和防范
由于融資平臺運行機制上的缺陷，融資平臺往往只注重項目前期融資和投資兩個階段，忽視項目后期如何償債問題，多數(shù)融資平臺本身仍尚未建立其債務的管理和償還機制。未來融資平臺轉(zhuǎn)型后，急需要完善融資平臺的償債機制，可以通過自建償債基金，委托第三方機構(gòu)對基金賬戶進行專戶管理；或采取提前分期償還本金的形式，減輕到期一次還本的巨大還債壓力，同時也降低平臺的負債成本。
三、我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的外部保障措施和配套改革
地方融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項重大的改革，轉(zhuǎn)型的過程也是我國財稅體制和投融資體制的深化改革和完善過程。要根本上推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，就需要從根源上認清地方融資平臺產(chǎn)生發(fā)展的原因。地方融資平臺產(chǎn)生的根源在于我國地方財稅體制和投融資體制不夠完善和健全，地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變，政府與市場沒有明確邊界，在不恰當?shù)恼冃в^下，地方政府存在過度投資現(xiàn)象，加上分稅制改革導致地方政府收支存在嚴重赤字，地方政府財政收入無法滿足地方過度投資需要，而地方政府缺乏健全的融資渠道，這些導致了地方政府傾向于借助于融資平臺來進行投融資，從而導致了地方融資平臺的產(chǎn)生和快速發(fā)展。因此，地方融資平臺轉(zhuǎn)型需要轉(zhuǎn)變政府職能，深化地方財稅體制改革、完善投融資體制，只有從根本解決這些問題，才能更好的控制地方投資沖動，降低融資需求，才能更好地發(fā)揮地方政府的積極性，從根本上推動融資平臺轉(zhuǎn)型。
（一）轉(zhuǎn)變政府職能，切實控制地方投資沖動
1.切實轉(zhuǎn)變政府職能，界定政府與市場邊界
現(xiàn)代財政制度，需要合理界定政府和市場邊界，明確政府職能，規(guī)范政府經(jīng)濟行為。十八大提出要發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，這就要求，市場經(jīng)濟條件中，政府需要對其經(jīng)濟管理職能進行調(diào)整，改變過去對經(jīng)濟的直接干預，而轉(zhuǎn)向為著重宏觀調(diào)控，為微觀經(jīng)濟運行構(gòu)建公平、良好的外部環(huán)境。合理明確了政府和市場的關(guān)系，界定政府與市場的邊界，也就基本能夠明確地方政府的職能和相應的經(jīng)濟行為，也就有效地控制地方投資沖動。對于那些不屬于政府公共財政職能的事項和領(lǐng)域，尤其是那些競爭性領(lǐng)域，政府應該堅決退出，把市場和社會能夠承擔的職能交還給市場和社會，積極推動政府由“全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?，由?jīng)濟建設性政府轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜招驼山y(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管型政府”[1]。將其資金重點用在能有效促進地方經(jīng)濟建設持續(xù)發(fā)展的良性投資項目，并彌補市場經(jīng)濟因資源配置失調(diào)而造成的“失靈”的局面。不斷理順政企關(guān)系、政社關(guān)系、政市關(guān)系，將未來政府的工作重點放到對“市場的監(jiān)管、公共產(chǎn)品和服務提供以及社會管理”方面來。
2.進一步完善地方官員考核機制
應該設計科學、綜合、合理的政府官員考核機制，在除考核GDP數(shù)值指標外，綜合考查GDP結(jié)構(gòu)、民生、文化、生態(tài)、政府信用等多重指標。針對不同地區(qū)的不同需求，適當調(diào)整各類指標的分值比重。如在有生態(tài)保護義務的地區(qū)，加大環(huán)境保護的考核比重；在貧困地區(qū)，極大民生改善的考核比重；在經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，考核重點用落在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整上。
同時需要強化地方政府債務責任考核機制，加強地方債務的審計，將債務增長率、償債比例、擔保債務比率、財政收入增率等指標也納入地方官員的考核指標中，以防止地方債務過度擴張。綜合運用地方政府債務負擔率、債務依存度，投資收益率、營運效率等指標評判地方政府的投融資行為，避免地方官員盲目投資、資金濫用的行為，以提高投資效率。適當引入民意調(diào)查結(jié)果綜合考查地方官員任期內(nèi)的政績，使地方官員不僅對上（高一級政府，直至中央政府）負責，也要對下（普通民眾和納稅人）負責。優(yōu)化完善地方官員考核機制是抑制地方官員投資沖動的根本途徑。
3.建立健全責任倒追機制
政府官員的任期一般為5年，而政府投資項目周期通常大于5年，若在任期內(nèi)還款則存在兩者期限錯配的問題。因此，在“誰借款，誰還錢”的原則下建立和完善責任倒追機制，是對地方官員的債務融資行為進行約束的有效辦法。首先，明確地方官員在任期內(nèi)的舉債、使用和償還環(huán)節(jié)的責任，為評價官員融資行為提供評價依據(jù)。其次，考慮詳細披露地方官員在任期內(nèi)舉債過程中相關(guān)責任的履行情況等，強化審計部門和外部監(jiān)督的作用。再次，對于違規(guī)擔保、過度融資、投資決策失誤、債務違約等行為除倒追直接責任以外，還要倒追主要領(lǐng)導人的責任。如果給政府造成重大的財政損失的和聲譽受損的，應追究直接相關(guān)人員行政責任甚至刑事責任。否則，一些缺乏自我約束的地方政府必然只注重短期政績，忽略長期風險。
（二）深化財稅制度改革，提高地方政府財政收支平衡度
地方政府融資平臺債務問題的根源在于現(xiàn)行分稅制導致地方政府的財權(quán)小于事權(quán)，地方財政存在天然的資金缺口，使得外部融資成為解決該缺口的重要途徑。因此，完善財稅體制應重審中央政府與地方政府的權(quán)責，科學劃分財權(quán)與事權(quán)，建立起財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財稅體制，提高地方財政收支的平衡度。
1.進一步理順和明確各級政府的財政事權(quán)和支出責任
目前，中央與地方財政事權(quán)與支出責任劃分方面依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)為責任劃分不合理、責任主體不清晰、支出管理不規(guī)范等問題，特別是省級以下事權(quán)與責任劃分問題尤為突出?；诖耍舜蠹笆藢萌腥珪岢鰧⒗眄樅兔鞔_中央和地方事權(quán)和支出責任作為未來財稅體制改革的重點工作。為此，國務院在2016年8月24日發(fā)布了《關(guān)于進一步推進中央與地方財政事權(quán)財權(quán)和支出責任劃分改革的若干指導意見 》（國發(fā)[2016]49號），已提加快“推進中央與地方財政事權(quán)劃分、完善中央與地方支出責任劃分、加快省以下財政事權(quán)和支出責任劃分”等方面的改革。未來應盡快出臺中央與地方政府，及地方各級政府之間的事權(quán)與支出責任的劃分細則，理順各級政府之間的事權(quán)關(guān)系。具體而言，區(qū)分全國范圍性公共服務和地區(qū)性公共服務，并確立相關(guān)的責任主體；逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)；對于各級政府與上級政府之間的交叉事權(quán)，應該結(jié)合其財權(quán)大小予以匹配；加快相關(guān)立法，使財政事權(quán)和支出責任范圍以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或政府規(guī)章等形式確定下來等。
2.提高地方政府的財政自給度
提高地方財政的自給度是稅收改革的關(guān)鍵。地方政府收入增長緩慢，不能滿足快速擴大的投資需求。因此，在各級政府的事權(quán)范圍基本確定的前提下，著力提高省級政府、縣級政府的稅收分配比例。通過立法適度擴大地方政府征收管理權(quán)限，將地方稅法在地方適用的解釋權(quán)授權(quán)給省級立法部門，由地方根據(jù)本地情況在法律框架下制定實施細則或進行法律解釋。在條件成熟的情況下，立法開征新的地方稅種，如房產(chǎn)稅、資源稅等。增加下劃給省級以下政府的專項收入種類，增加地方非稅收入。同時應適當調(diào)整地方財政收入的結(jié)構(gòu)問題，減少地方政府對土地收入的過渡依賴。
3.健全財政轉(zhuǎn)移支付體系
首先，由于各地區(qū)的財政收入情況存在較大的差異，中央政府和省級政府應該對經(jīng)濟落后的貧困市縣加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。省級政府在選擇轉(zhuǎn)移支付的過程中，應結(jié)合下級政府的財政支出和收入結(jié)構(gòu)制定不同的轉(zhuǎn)移支付方案，重點扶持欠發(fā)達市縣。在進行轉(zhuǎn)移支付過程中，盡量采取一般轉(zhuǎn)移支付形式，降低專項轉(zhuǎn)移規(guī)模，不斷提升一般轉(zhuǎn)移支出所占比重，如果需要通過專項轉(zhuǎn)移方式進行支付，應做到重點突出。其次，需要明確轉(zhuǎn)移支付標準，公開標準的計算方法，使各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額公開透明。在標準的制定過程中，充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展規(guī)劃和城市流動人口等因素。再次，完善財政轉(zhuǎn)移支付模式，建立起以縱向上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付為主，富裕地區(qū)直接對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。最后，對現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付項目進行甄別，清理整合與財政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，使資金發(fā)揮最大用處。
（三）完善地方政府融資體系
1.完善省級政府代為舉債制度
根據(jù)新《預算法》以及國發(fā)43號文規(guī)定，省級政府（含計劃單列市）可以通過發(fā)行債券方式進行融資，而省級以下市縣級政府需要融資的，需要通過省級政府代為舉債。這里代為舉債就意味著，省級以下政府需要舉債的話，可以借助于省級政府來進行融資，原本是希望在給予省級以下政府保留一定融資途徑的同時，控制省級以下地方政府過度融資。但是代為舉債也使得市縣級政府是以省級政府的名義來舉債，舉債的成本和省級政府一致，這個與“融資成本與信用水平相一致原則”背離，無法通過融資成本來控制市縣政府融資沖動，容易導致市縣級政府融資軟約束。因此，需要完善省級政府代為舉債制度，明確省級代為舉債后通過轉(zhuǎn)貸方式給市縣政府。省級政府應根據(jù)不同市縣政府的信用水平狀況，除了在代發(fā)規(guī)模給予限制以外，還應該在轉(zhuǎn)貸時通過融資成本進行區(qū)別對待。
2.逐步擴大地方政府債券自主發(fā)行的城市范圍
目前，已有36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，含計劃單列市）實行了自主地方政府債券。但是，地方政府債券自發(fā)自還的地區(qū)覆蓋面不足，自主發(fā)行權(quán)利僅限于省級政府。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，面對著巨額資金需求，這些財政收入自主權(quán)較弱的省級以下政府勢必仍依賴于地方政府融資平臺，違背了推行地方政府債券的初衷。因此，可以通過立法等方式適當下放自主發(fā)行債券的地方政府級別。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應在中央或省級政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計劃，增強政府發(fā)債的自主性、靈活性。
3.大力推動PPP模式，充分利用社會資本
作為地方公共物品和服務提供的重要方式，大力推動PPP模式，可以緩解地方政府公共物品供給壓力，從而減少地方融資壓力。對于社會資本通過PPP模式參與準公共物品服務，已然存在融資困難問題，需要著力解決PPP項目的融資問題，構(gòu)建包括間接融資或直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)。第一、積極探索運用特許經(jīng)營、PPP模式在基礎(chǔ)設施建設和公共服務方面的發(fā)展，逐步拓展PPP模式的領(lǐng)域，降低社會資本進入門檻。第二，發(fā)展創(chuàng)新金融工具，增加社會資本及PPP項目公司的融資渠道。進一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、專項收益?zhèn)戎苯尤谫Y手段，同時，大力推進金融創(chuàng)新，發(fā)展資產(chǎn)證券化、信托融資、股債結(jié)合、成立股權(quán)基金投資等多種融資方式，豐富融資工具，實現(xiàn)融資方式多元化，適應融資需求的多樣性。第三、繼續(xù)充分發(fā)揮政策性銀行、開發(fā)性銀行的作用，加大對國家層面的重大PPP項目和工程的資金支持力度。
（四）地方融資平臺轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國有企業(yè)改革
融資平臺作為一種特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國有改革范疇，因此，推動融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要配套國有企業(yè)改革。沒有國企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構(gòu)成隱性債務。當前，國有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨立法人較弱，無法完全市場化的自主運營，政府對國有企業(yè)干預比較明顯。這也導致國有企業(yè)很多債務，也是地方政府隱性債務的范疇。因此，推進融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實融資平臺的獨立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)市場化的自主運營，自負盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔有限責任，實現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，從“企業(yè)管理”向“資產(chǎn)管理”轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導融資平臺的發(fā)展。
作者：李慧杰 鵬元評級研發(fā)部總監(jiān)
