上海，是我國政府投融資平臺公司的發(fā)祥地。20世紀(jì)80年代，上海市為盡快擺脫城市功能老化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)設(shè)備陳舊和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等諸多困境，向中央提出采用自借自還的方式，利用外資來加快上海改革開放步伐。
1986年，經(jīng)國務(wù)院94號文件批復(fù)同意，上海市可籌措外資32億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施、旅游和第三產(chǎn)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)改造三方面的項(xiàng)目建設(shè)。為此，第一家政府投融資平臺公司上海久事公司注冊成立，開創(chuàng)了政府借助平臺公司實(shí)施市場化融資之先河。為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)上海的城市建設(shè)，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司1992年注冊成立，是全國第一家專業(yè)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的綜合性投融資平臺公司。
上海城投（集團(tuán)）有限公司的前身即是上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。在地方政府投融資研究中心2017年9月30日發(fā)布的《中國地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展評價(jià)結(jié)果出爐——省級》一文中，雄踞地方政府投融資平臺省級排行榜第二位的是上海城投控股股份有限公司，為上海城投（集團(tuán)）有限公司的控股上市子公司，主體評級AAA。
作為城投公司的鼻祖，自成立以來，上海城投（集團(tuán)）有限公司不斷進(jìn)行著整合重組及轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)展至今，上海城投已形成了包括路橋板塊、水務(wù)板塊、環(huán)境板塊、置業(yè)板塊四大核心業(yè)務(wù)板塊，已從單一的政府融資平臺轉(zhuǎn)型為政府投資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和城市運(yùn)營主體。上海城投（集團(tuán)）的發(fā)展，是不斷改革、轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過程。二十余年來，上海城投（集團(tuán)）在城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，揭示了平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效途徑。
重大資產(chǎn)重組——轉(zhuǎn)型發(fā)展的里程碑
2014年，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司開始醞釀轉(zhuǎn)型發(fā)展，并于當(dāng)年5月13日成立上海城投水務(wù)有限公司、7月10日成立上海城投公路投資有限公司、結(jié)合原有上海城投資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，構(gòu)建了水務(wù)板塊、基礎(chǔ)設(shè)施投資板塊和資產(chǎn)管理板塊三大八塊。2014年末，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司由全民所有制企業(yè)改制為公司制，公司名稱變更為上海城投（集團(tuán)）有限公司，公司角色也從原有投融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)綜合服務(wù)運(yùn)營商。
2015年，上海城投（集團(tuán)）有限公司受讓上海市國資委持有的部分上港集團(tuán)股份及上海同盛下屬三家子公司，并在并在上海市國資委指導(dǎo)下逐步整合相應(yīng)業(yè)務(wù)板塊。具體細(xì)節(jié)如下：
實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組后，三家上海市國資委下屬平臺的業(yè)務(wù)范圍也更加清晰，同盛集團(tuán)主要負(fù)責(zé)東海大橋與洋山深水港區(qū)工程建設(shè)及綜合開發(fā)經(jīng)營，原內(nèi)河航道和疏浚等公益性業(yè)務(wù)隨相關(guān)資產(chǎn)一并劃入上海城投（集團(tuán)）有限公司，而其他經(jīng)營性資產(chǎn)則進(jìn)入上港集團(tuán)。這一過程完成后，新組成的上海城投（集團(tuán)）有限公司實(shí)現(xiàn)了股權(quán)的集中，且各經(jīng)營板塊劃分更為明確。
此外，隨著上海城投（集團(tuán)）的不斷發(fā)展，按上海城投（集團(tuán)）業(yè)務(wù)板塊發(fā)展規(guī)劃，上海市政府及上海市國資委陸續(xù)劃轉(zhuǎn)了相應(yīng)的資產(chǎn)至該公司，逐漸形成了目前的上海城投（集團(tuán)）公司。
優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營策略——轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效保障
為維持經(jīng)營的可持續(xù)性，上海城投采取“三分法”經(jīng)營策略，將資產(chǎn)分割為三類：1、平臺類，即無收費(fèi)機(jī)制的政府建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)；2、運(yùn)營類，即有收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)機(jī)制尚不能覆蓋成本的公用事業(yè)資產(chǎn)；3、經(jīng)營類，即市場化運(yùn)作企業(yè)。針對三類資產(chǎn)采取不同的考核目標(biāo)，對于平臺項(xiàng)目類，主要考核項(xiàng)目管理和投資控制；運(yùn)營類資產(chǎn)力爭提高效率、壓縮成本；經(jīng)營性業(yè)務(wù)則考核利潤指標(biāo)，接受市場考核。
上海城投在資產(chǎn)分類上做的非常細(xì)致，比如在其分離環(huán)境業(yè)務(wù)時(shí)，將屬于公益性業(yè)務(wù)的環(huán)衛(wèi)集運(yùn)、保潔等業(yè)務(wù)剝離進(jìn)入總公司設(shè)立的環(huán)境實(shí)業(yè)公司，將可市場化運(yùn)營的垃圾焚燒業(yè)務(wù)劃入城投控股旗下的環(huán)境集團(tuán)。目前上海城投經(jīng)營類資產(chǎn)集中于其上市公司城投控股旗下，公益類與項(xiàng)目類資產(chǎn)則集中于總公司內(nèi)。
經(jīng)過資產(chǎn)的分割和分類管理，上海城投轉(zhuǎn)型為多元化的企業(yè)集團(tuán)，通過經(jīng)營性資產(chǎn)反哺公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營的可持續(xù)性，成功建立起企業(yè)信用。2016年上海城投集團(tuán)營業(yè)利潤接近33億元，凈利潤接近29億元。
政府政策支持——轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推器
上海城投是肩負(fù)著“政府性投融資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)營主體”三大職能的大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，是上海市政府最重要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，在資金等方面得到了上海市財(cái)政的大力支持。近年來，上海市財(cái)政局依據(jù)上海市發(fā)展和改革委員會(huì)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)中資金出資規(guī)定按時(shí)劃撥項(xiàng)目資本金，同時(shí)依據(jù)上海市政府相關(guān)會(huì)議指示，每年以償債資金等形式劃撥給上海城投用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按時(shí)還本付息。對于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資和還本付息起到很好的保障作用，2013-2015年，上海市政府對上海城投的有關(guān)城市建設(shè)各項(xiàng)專項(xiàng)撥款分別為241.98億元、508.13億元和595.67億元，逐年增長。
2013-2015年上海市政府對上海城投（集團(tuán)）有關(guān)城市建設(shè)的各項(xiàng)專項(xiàng)撥款（單位：億元）
上海城投（集團(tuán)）依托政府的大力支持，積極向市場化業(yè)務(wù)拓展。2016年，在上海全市安排的122項(xiàng)重大工程建設(shè)項(xiàng)目中，上海城投（集團(tuán)）承擔(dān)了其中的34項(xiàng)，完成投資224.6億元。投資板塊大力培育和開發(fā)股權(quán)投資業(yè)務(wù)，下屬誠鼎創(chuàng)投已形成超25億元規(guī)模資產(chǎn)管理、4家股權(quán)投資基金的格局。截至目前，上海城投的市場化運(yùn)作成果較好，完成轉(zhuǎn)型比較順利。
上海城投（集團(tuán)）的轉(zhuǎn)型發(fā)展是典型的通過資產(chǎn)重組方式實(shí)現(xiàn)的，政府主導(dǎo)，業(yè)務(wù)條線分工，資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的轉(zhuǎn)型效果。轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件在于：1、政府下轄各公司自身具備市場化條件，不是純粹做公益性項(xiàng)目的載體。2、符合當(dāng)?shù)貒蟾母锖蛡鶆?wù)管理的方案，在轉(zhuǎn)型過程中得到當(dāng)?shù)卣挠辛χС帧?br/>
附22家直屬企業(yè)名單：
1.上海城投控股股份有限公司
2.上海環(huán)境集團(tuán)有限公司
3.上海城投置地（集團(tuán)）有限公司
4.上海城投資產(chǎn)經(jīng)營有限公司
5.上海公路投資建設(shè)發(fā)展有限公司
6.上海黃浦江越江設(shè)施投資建設(shè)發(fā)展有限公司
7.上海市政工程建設(shè)發(fā)展有限公司
8.上海環(huán)境實(shí)業(yè)有限公司
9.上海城投原水有限公司
10.上海市自來水市南有限公司
11.上海市自來水市北有限公司
12.上海市自來水閔行有限公司
13.上海浦東威立雅自來水有限公司
14.上海市自來水奉賢有限公司
15.上海市城市排水有限公司
16.上海城投污水處理有限公司
17.上海自來水管線工程有限公司
18.上海水務(wù)建設(shè)工程有限公司
19.上海浦東供排水建設(shè)工程有限公司
20.上海青草沙投資建設(shè)發(fā)展有限公司
21.上海白龍港污水處理有限公司
22.上海中心大廈建設(shè)發(fā)展有限公司
付海洋，興業(yè)證券固定收益事業(yè)總部副總經(jīng)理、地方政府投融資研究中心特聘教授；王曉宇，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院。
