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中國財政科學(xué)研究院2017年12月19日發(fā)布的《2017年地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研總報告》對17個省(直轄市)、145個城市和662個區(qū)縣在2014年到2017年9月之間財政收入和債務(wù)情況的調(diào)研顯示，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模增速與財政收入增速基本相當，但是部分省份當前債務(wù)率過高。

以發(fā)債第一大省江蘇省為例。根據(jù)Wind統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，通過對江蘇300家發(fā)債平臺公司的數(shù)據(jù)進行分析，得出江蘇省狹義省級債務(wù)率（以平臺公司有息債務(wù)和地方公共財政收入計算）為351%，各地級市公共財政收入和發(fā)債平臺公司有息債務(wù)規(guī)模情況如下表所示：

由上表可得，省本級幾乎沒有發(fā)債，13個地級市中鎮(zhèn)江市和常州市債務(wù)率偏高，而宿遷市和徐州市債務(wù)率較低。由于江蘇省下屬各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，且隨著前期存量債務(wù)的不斷累積，部分平臺公司通過再融資支持債務(wù)償付，導(dǎo)致2014年以來平臺公司有息負債規(guī)模增長較快，其發(fā)債規(guī)模與地方政府公共財政收入比例過高，最終致使地方政府財政實力和平臺公司債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)逐漸失衡，限制了平臺公司持續(xù)融資的能力，提升了其償債的潛在風(fēng)險。

1．平臺公司有息債務(wù)成本普遍高位

地方政府平臺公司目前主要的融資渠道包括銀行貸款、城投債、信托以及銀行間市場融資，其中銀行間市場融資包括短期融資券、中期票據(jù)、超短融、私募債等產(chǎn)品。

由上表可見，對于地方政府平臺公司而言，銀行間市場融資產(chǎn)品普遍成本低、規(guī)模大，且期限靈活，因此其發(fā)行門檻也高于其他方式，只有成為銀行間市場的會員才能夠通過上述銀行間市場融資產(chǎn)品進行債務(wù)融資，故只有各項指標都較為優(yōu)異的平臺公司才可涉及。

剩下三種方式作為目前大部分地方政府平臺公司的主要債務(wù)融資渠道，普遍發(fā)行門檻中等偏低，但成本較高。特別是近兩年，在經(jīng)濟基本面企穩(wěn)及資金面偏緊等多重因素的影響下，城投債發(fā)行利率整體上行。其中AA級別短期限城投債上行幅度最大，2017年12月創(chuàng)全年最高，利率為6.35%，較1月提高188BP。各級別短期平均利率區(qū)間由1月的[3.76%，4.47%]上移至12月的[4.91%，6.35%]，中長期限平均利率由1月的[4.74%，5.62%]上移至12月的[6.30%，7.11%]。再加上平臺公司通過銀行貸款方式融資則普遍面臨基準利率上浮50%左右的成本。以及10%以上債務(wù)成本的信托產(chǎn)品，使得平臺公司整體有息債務(wù)成本常年處于高位。

2.平臺公司經(jīng)營盈利能力薄弱

地方政府平臺公司常年負責(zé)當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施類公益性或準公益性項目的投資建設(shè)及運營。這類項目投入體量大且產(chǎn)出周期較長，使得平臺公司資金周轉(zhuǎn)率被拉長，資產(chǎn)流動性普遍偏低，自身造血能力不足。因此要保持持續(xù)融資以緩解公益性及準公益性項目帶來的付息壓力，保證平臺公司的存續(xù)，導(dǎo)致地方政府平臺公司經(jīng)營收益能力與有息債務(wù)成本的矛盾日漸尖銳。

1.平臺公司債務(wù)來源多元化不足，抗風(fēng)險能力弱

目前銀行貸款仍在地方政府平臺公司的債務(wù)融資渠道中占據(jù)主導(dǎo)地位，但隨著信托、城投債、銀行間市場融資等其他融資方式對銀行貸款的替代作用，銀行貸款融資占比逐年下降，但仍占平臺公司總體融資的60%以上，債務(wù)來源集中性風(fēng)險依舊顯著。然而銀行貸款的穩(wěn)定性易受政策及市場環(huán)境影響，不利于平臺公司償債能力穩(wěn)定性的提升，而且平臺公司資金需求與商業(yè)銀行經(jīng)營原則的矛盾導(dǎo)致其貸款受限。“銀監(jiān)發(fā)[2007]75號文”和“銀監(jiān)發(fā)[2011]14號文”的頒布，以及2017年以來，財政部50號文和87號文的頒布，使地方政府平臺公司以銀行貸款為主的融資來源受到較大限制。

2.平臺公司債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，償債能力受制約

從債務(wù)期限角度，雖然長期債務(wù)融資可以迅速提升平臺公司的短期償債能力，穩(wěn)定其現(xiàn)金流狀態(tài)，但并不代表平臺公司可以毫無節(jié)制地增加長期債務(wù)。過量的長期債務(wù)會提高平臺公司債務(wù)成本，且會造成企業(yè)資金利用率、周轉(zhuǎn)率過低等問題，導(dǎo)致平臺公司運作效率低，盈利能力未充分發(fā)揮，不利于其長期發(fā)展。短期債務(wù)融資雖然成本較低，且可迅速解決平臺公司對過橋資金的需求，但由于短期債務(wù)償還周期較短，對平臺公司的現(xiàn)金流壓力大，一旦償還出現(xiàn)問題，會顯著提高平臺公司的破產(chǎn)風(fēng)險。

通過構(gòu)建地方政府平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)分析模型，對標的平臺公司具體債務(wù)結(jié)構(gòu)從期限、來源、償債能力，區(qū)域政府財政實力以及同業(yè)平臺公司對比的角度入手，分析標的平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)平衡度，繼而明確平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，在結(jié)合多樣化的債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑，最終使標的平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)長期平衡穩(wěn)定。

1.債務(wù)期限結(jié)構(gòu)分析

債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，即長短期債務(wù)在平臺公司債務(wù)融資各自所占比重形成的結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)有兩種不同的衡量方法，其一是資產(chǎn)負債表法，根據(jù)長期負債占負債總額的比重確定；其二是增量法，以債務(wù)工具發(fā)行的期限判斷。對于平臺公司而言，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)有利于了解其融資能力、現(xiàn)金流流量、公司質(zhì)量信息傳遞等問題。

2.債務(wù)來源結(jié)構(gòu)分析

債務(wù)來源結(jié)構(gòu)，即各類債務(wù)融資渠道在平臺公司債務(wù)融資中所占比重的結(jié)構(gòu)。通過對平臺公司不同融資渠道比重的分析，得出其債務(wù)融資成本情況，再結(jié)合平臺公司現(xiàn)金流狀態(tài)，可初步判斷出標的平臺公司的經(jīng)營現(xiàn)狀。

3.平臺公司償債能力分析

償債能力主要分為長期償債能力和短期償債能力。短期償債能力，存在于企業(yè)流動資產(chǎn)與流動負債的對比關(guān)系中，衡量短期償債能力的指標主要有流動比率、速動比率、現(xiàn)金流動負債比率。長期償債能力與平臺公司的獲利能力及資金結(jié)構(gòu)關(guān)系密切，因為平臺公司的未來盈利水平?jīng)Q定了其未來的現(xiàn)金流狀況，直接決定了其長期償債能力。而平臺公司資金結(jié)構(gòu)的合理和穩(wěn)定是其維持長期償債能力的基礎(chǔ)。衡量長期償債能力的指標主要有：資產(chǎn)負債率、產(chǎn)權(quán)比率和利息保障倍數(shù)。

4.地方政府財政實力分析

平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開當?shù)乇炯壵姆龀趾捅Ｕ希@種扶持和保障通常取決于地方政府的財政實力。地方政府的財政實力是衡量其還款能力最直接、最主要的因素，主要從財政收入規(guī)模、財政收入穩(wěn)定性、財政平衡能力等考察。其中財政收入包括地方本級收入、上級政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及下級政府的上解收入。

5.同業(yè)對比分析

用上述分析方法對標的平臺公司的行業(yè)標桿平臺公司和行業(yè)平均水平進行分析，從而得出行業(yè)標桿和平均水平的債務(wù)結(jié)構(gòu)狀況，與標的平臺公司的數(shù)據(jù)進行對比，從而確定其債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化思路。

6.平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)平衡度

平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)平衡度在本模型中作為對平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的定性指標，依據(jù)市場規(guī)律反映了標的平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)中存在的缺陷。只有長短結(jié)合且債務(wù)融資渠道多元化的債務(wù)結(jié)構(gòu)才可最大程度的平衡債務(wù)的成本、規(guī)模和風(fēng)險等因素，所以才需對上述分析方式進行交叉綜合運用，繼而得出其債務(wù)結(jié)構(gòu)平衡度，確定債務(wù)結(jié)構(gòu)中存在的缺陷額風(fēng)險，再由此制定標的平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化的方向與策略。

在確定了標的平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向的基礎(chǔ)上，為其量身定制債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的操作路徑，提高其長短期償債能力，保證長期可持續(xù)存續(xù)，主要從以下兩個方面入手。

1.提高平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量

資產(chǎn)的質(zhì)量是企業(yè)資產(chǎn)盈利性、變現(xiàn)性和周轉(zhuǎn)能力的綜合體現(xiàn)。對于地方政府平臺公司，提高資產(chǎn)質(zhì)量的方式包括資產(chǎn)直接注入以及自身資產(chǎn)管理提升。

（1）資產(chǎn)直接注入

直接注入資產(chǎn)包括政府流動資產(chǎn)注入和固定資產(chǎn)注入。流動資產(chǎn)注入指的是地方政府財政直接向平臺公司提供貨幣資金等流動資產(chǎn)，短期內(nèi)迅速提高其短期償債能力，降低平臺公司現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險。固定資產(chǎn)注入指通過政府劃撥或者兼并重組等資本運作方式注入經(jīng)營性資產(chǎn)包，提高經(jīng)營性資產(chǎn)比重，完善業(yè)務(wù)體系，增強平臺公司自身現(xiàn)金流造血能力。通過注入自來水公司、煤氣公司、公交公司、電力公司、污水處理廠、加油站、高速公路等能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，從而提升平臺公司現(xiàn)金流量及利用率，保證其現(xiàn)金流動性并降低平臺公司資產(chǎn)負債率，提高償債能力。

（2）自身資產(chǎn)管理提升

而對于平臺公司而言的自身資產(chǎn)管理則主要體現(xiàn)在對其公益性資產(chǎn)和準公益性資產(chǎn)的管理上。對于公益性資產(chǎn)而言，首先可以通過引入市場化機制，提升公共服務(wù)質(zhì)量，降低資產(chǎn)運營成本，推動公益性資產(chǎn)市場化、規(guī)模化、專業(yè)化運營。引入專業(yè)運營商對公益性資產(chǎn)進行運營，提高其收入效益，最終將公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性或準經(jīng)營性資產(chǎn)，提升自身盈利能力，增強平臺公司自身造血與償債能力。其次，平臺公司可通過對其所屬的公益性資產(chǎn)及其延伸資產(chǎn)的整合重組，設(shè)計現(xiàn)金流模式，將其盤活經(jīng)營，推動公益性資產(chǎn)證券化等資本運作手段，改善長期債務(wù)結(jié)構(gòu)，增強償債能力。

對于準公益性資產(chǎn)，平臺公司在已獲取該類資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，積極推動相關(guān)資產(chǎn)整合，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈條，從而降低準公益性資產(chǎn)的綜合運營成本，提升經(jīng)營性現(xiàn)金流量水平。例如通過產(chǎn)業(yè)鏈整合，形成污水處理、污泥干化、中水、垃圾發(fā)電四位一體的經(jīng)營模式。

2.選擇合適的舉債方式，制定合理的償債計劃

平臺公司科學(xué)舉債與其優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、降低現(xiàn)金流斷裂等財務(wù)風(fēng)險關(guān)系密切。由于地方政府平臺公司公益性與準公益性資產(chǎn)占比較大，盈利能力普遍薄弱，大部分平臺公司的資金鏈都相對緊張?，F(xiàn)今資本市場舉債的方式種類繁多,但不同的融資方式的資金成本、對企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的影響、風(fēng)險程度、靈活性也各不相同,制定合理合適的融資策略和償債計劃對平臺公司債務(wù)機構(gòu)的優(yōu)化尤為重要。

（1）融資策略制定

平臺公司制定融資策略時，要盡可能結(jié)合其長短期投資規(guī)劃和償債需求，明確融資時機，選擇高效的融資渠道組合方式，合理規(guī)劃融資需求量。策略需細化融資利用至每個項目或業(yè)務(wù)的具體運作，從而提高平臺公司融資效率、降低融資成本，進而控制償債風(fēng)險。

（2）償債計劃制定

對于償債計劃，平臺公司日常經(jīng)營管理、資金運作都應(yīng)與償債計劃緊密相連。制定償債計劃首先要求財務(wù)報表提供的相關(guān)信息必須準確可靠,并根據(jù)相關(guān)的債務(wù)合同、契約悉數(shù)逐一地列明債務(wù)具體到期時間、金額、利息等,結(jié)合平臺公司實際經(jīng)營情況、資金收入,將每筆債務(wù)支出對應(yīng)到相應(yīng)的資金,做到量出為入,有備無患。讓平臺公司的建設(shè)投資計劃、償債計劃、資金鏈三者之間能充分配合,使其有限的資金通過時間及轉(zhuǎn)換上的合理安排,依次滿足日常經(jīng)營及每個償債時點的需要。

通過對標的平臺公司進行上述的平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑的具體實施，制定出符合平臺公司發(fā)展需求的融資償債戰(zhàn)略。再結(jié)合之前分析得出的標的平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)平衡度，將標的平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)逐漸調(diào)整維持于符合其未來發(fā)展戰(zhàn)略對債務(wù)融資需求的平衡點。充分發(fā)揮其債務(wù)融資利用的同時，增強平臺公司的長短期償債能力，完成平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)長期平衡優(yōu)化。

長期平衡優(yōu)化的債務(wù)結(jié)構(gòu)之于平臺公司，不僅是其長期存續(xù)的基礎(chǔ)，亦是其盈利能力提升的保證。在此基礎(chǔ)上，債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化后的平臺公司應(yīng)當力爭達到其行業(yè)領(lǐng)先水平，增加知名度的同時，保證其業(yè)務(wù)、客戶等資源的粘性。繼而使平臺公司進入良性循環(huán)階段，成為穩(wěn)定增長并長期收益的企業(yè)，并逐步推進平臺市場化推進。