目前，各地方政府的城投公司都走在“健全法人結構，剝離公益性資產(chǎn)、整合有效資源、創(chuàng)建國有資本運營集團”的轉(zhuǎn)型大道上。集團型的城投公司未來如何發(fā)展，如何貫徹落實自謀發(fā)展與自求平衡的運營模式呢？本文就從主營業(yè)務方向之一的承接政府類工程做以簡單闡述和分析，今天主要介紹一下“政府投資工程集中組織建設”方式。
經(jīng)過多方考證，筆者認為此種方式起于江蘇省。2018年1月，江蘇省住建廳、省發(fā)改委、省財政廳三部門聯(lián)合印發(fā)《推進政府投資工程集中組織建設的指導意見》（蘇建建管〔2018〕23號）文件。
文件認為，政府投資工程是政府提供公共服務的重要保障和手段，政府投資工程建設組織方式直接關系到項目的管理水平和投資效益。
文件要求，以政府性資金為主要來源的公共工程項目實行集中組織建設（含新建、改建、擴建、維修改造等）。主要包括：
（一）黨政機關、事業(yè)單位、社會團體等辦公、業(yè)務用房及相關設施工程；
（二）科研、教育、文化、體育、衛(wèi)生、民政等社會事業(yè)工程；
（三）公共基礎設施工程；
（四）政府指定實行集中組織建設的其他工程。
想必大家對這個文件都不陌生，關于這個文件的過多內(nèi)容，本文不再過多贅述，本文主要以實操環(huán)節(jié)進行講解。
一、政府投資工程集中組織建設的交易結構
根據(jù)分析文件，集中組織建設的結構應該是：
（一）簽訂授權協(xié)議。政府與城投企業(yè)簽訂政府投資工程集中組織建設授權協(xié)議書，授權城投公司作為政府投資工程集中組織建設實施單位。
（二）招標施工單位。由獲得授權的城投公司作為主體，招標具體施工單位。
（三）自籌工程款。由城投公司自籌資金，先行墊付工程款。
（四）向政府收管理費。根據(jù)與政府簽訂的協(xié)議，向政府收取相應的管理費。
其模式可概括為：“政府授權城投企業(yè)→城投作為集中組織建設實施單位—組織具體施工單位”。其中集中組織建設實施單位將承擔相應工程的籌資職能。
具體模式如下：
二、城投公司作為集中組織建設實施單位的益處
（一）隔離政府債務。地方政府對基礎設施的建設方式的舉債方式包括發(fā)行地方政府債券、項目收益專項債、PPP等。這些方式無論哪種，都可能導致政府直接債務增加。但與之相比，政府投資工程集中組織建設項目既可滿足地方政府基礎設施建設的剛需，又可以有效減少政府直接債務，可謂一舉雙得。
（二）經(jīng)營模式探索。就目前情況來看，政府投資工程集中組織建設項目手續(xù)簡便、操作性強、年限短、風險小，將有助于平臺公司探索轉(zhuǎn)型成為國有資本投資運營公司的一種新途徑，同時對于地方政府操作其他類型的政府投資類項目有借鑒意義。
（三）天然地位優(yōu)勢。地方城投公司具有了解區(qū)域情況、清晰審批流程等優(yōu)勢，與各相關職能部門溝通順暢，這是一般社會資本所不具備的優(yōu)勢。
三、需要注意的方面
政府投資工程集中組織建設給城投公司帶來的好處不言自明，但是對于此種合作模式，筆者有以下幾點提醒：
（一）關于公開招標的問題
江蘇省的23號文是2018年1月發(fā)布的，而國家發(fā)改委在2018年6月6日印發(fā)《必須招標的基礎設施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》的通知（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843號）中規(guī)定，必須招標的具體范圍包括：
1．煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎設施項目；
2．鐵路、公路、管道、水運，以及公共航空和 A1 級通用 機場等交通運輸基礎設施項目；
3．電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡等通信基礎設施項目；
4．防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎設施項目；
5．城市軌道交通等城建項目。
地方城投公司在獲得“集中組織建設單位”這一授權時，目前的通用方法是直接簽署授權協(xié)議書。但在2018年6月6日之后，通過直接簽署授權文件形式獲取843號涉及的相關項目時，地方城投公司不能僅靠授權書，還需要通過招標，更加依法合規(guī)的取得項目。
（二）關于項目服務費收取比例的問題
地方政府與城投公司簽定授權書時，必然會涉及到收取集中組織建設管理費事宜。這個費用怎么收??？以什么比例收?。渴杖∵^高，容易有審計風險；收取過低，城投公司不能自給自足。因此，筆者建議相關地區(qū)和單位可參考財政部《關于基本建設項目建設成本管理規(guī)定》的通知（財建〔2016〕504號）文件，酌情執(zhí)行。
項目建設管理費總額控制數(shù)費率表 | |||
單位：萬元 | |||
工程總概算 | 費率(％) | 算 例 | |
工程總概算 | 項目建設管理費 | ||
1000以下 | 2 | 1000 | 1000×2％＝20 |
1001－5000 | 1.5 | 5000 | 20＋(5000－1000)×1.5％＝80 |
5001－10000 | 1.2 | 10000 | 80＋(10000－5000)×1.2％＝140 |
10001－50000 | 1 | 50000 | 140＋(50000－10000)×1％＝540 |
50001－100000 | 0.8 | 100000 | 540＋(100000－50000)×0.8％＝940 |
100000以上 | 0.4 | 200000 | 940＋(200000－100000)×0.4％＝134 |
（三）關于資金籌集問題
根據(jù)財政部《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）文件要求，“【還款能力評估】國有金融企業(yè)參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應還債務本息...”。
作為政府在直接投資工程領域的探索---集中組織建設所涉及的建設內(nèi)容大部分都是具有半公益或公益屬性，即基本沒有現(xiàn)金流的工程。作為承接主體的城投公司們，需要考慮的不僅僅是管理費，更應該考慮的工程資金的籌集問題。
四、關于城投公司在工程領域的下一步工作建議
在城投公司考慮集中組織建設方式的同時，也應該多多考慮一下ABO模式（授權-建設-運營）。筆者認為ABO模式適合地區(qū)城投公司的原因有四：
一是ABO作為屬于廣義的PPP，可以不納入狹義的PPP管理結構。
二是參與ABO的城投公司僅擔任政府項目的投資方，而不是具體的操作方。
三是參與ABO的城投公司可以代表政府方簽署相關協(xié)議，行使資金籌集與管理的職能，有效地發(fā)揮了城投公司的融資職能。
四是就目前情況來講，ABO模式處于無標準、無指南、無管理的“三無”狀態(tài)，但這又恰恰是它的優(yōu)勢之所在，可以任由想像與發(fā)揮，這將會是最能打動地方城投公司的地方。
正所謂“水無常形，兵無常法”，如果地方城投公司能夠?qū)⒑芎玫膶⒓薪M織建設與ABO模式有計劃、有深度、有技巧的融合，那么對于城投公司的經(jīng)營之路將是十分有益的。
五、結語
政府融資平臺公司需要的是不僅是華麗的轉(zhuǎn)身、更需要的是有深度的轉(zhuǎn)型。平臺公司應該放下過去“準政府”身份，要拿出“抓鐵有痕、踏石留印”的恒心和韌勁，踏踏實實要做好轉(zhuǎn)型計劃方案，避免與政府形成“分而不離、脫而不開、官商合一”的復雜關系，真正的探索出一條屬于自己的新路！
