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來源：現(xiàn)代咨詢 作者：丁逸 王蓬 萬文清 丁伯康

昨日，《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“101號(hào)文”）一文，不僅引來了社會(huì)的廣泛關(guān)注，同時(shí)對(duì)當(dāng)前低迷的經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和地方政府融資平臺(tái)，也帶來了活力和信心。文件提出了加大在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的金融支持力度，合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求，充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性和規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目等方面的措施。

通過研讀和分析，我們認(rèn)為，該文件對(duì)努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)中有進(jìn)，有效解決當(dāng)前政府投資和民間投資“雙下降”局面，提振地方政府融資平臺(tái)信心等方面將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。同時(shí)也深感該文件在再現(xiàn)當(dāng)年國(guó)家推出四萬億經(jīng)濟(jì)提振計(jì)劃的同時(shí)，開創(chuàng)性的將政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資行為，進(jìn)行了更加科學(xué)的規(guī)劃與重構(gòu)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段全面系統(tǒng)的部署了政府投資項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)、金融政策環(huán)境、民間資本、國(guó)有企業(yè)及融資平臺(tái)等相關(guān)因素及主體的指導(dǎo)性工作。因此，該文件將帶來和以往完全不同的提振效果。

一、“四萬億計(jì)劃”的十項(xiàng)措施及資金投向

2008年11月5日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的措施。會(huì)議認(rèn)為，國(guó)際金融危機(jī)日趨嚴(yán)峻，為抵御國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)我國(guó)的不利影響，必須采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的形勢(shì)。要實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)更加有力的擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求措施，加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。會(huì)議確定了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施：

表1  2008年我國(guó)四萬億計(jì)劃的十大措施

來源：國(guó)家發(fā)展改革委網(wǎng)站

這項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施到2010年底，按照原國(guó)家發(fā)改委主任張平介紹，共投資約4萬億元，其資金投向大體如下表：

表2  2008年我國(guó)四萬億計(jì)劃重點(diǎn)投資領(lǐng)域和投資規(guī)模

來源：國(guó)家發(fā)展改革委網(wǎng)站

其中，四萬億的投資主要分布在民生工程，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)，這部分投資占44%；結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)，占整個(gè)投資的16%；重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路、水利工程等則占23%；汶川地震后的災(zāi)后重建投資占比14%；其他公共支出占總投資3%。由此可以看出，并沒有資金進(jìn)入房地產(chǎn)和“兩高一資”產(chǎn)能過剩行業(yè)。

二、“101號(hào)文”保持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板力度的九大領(lǐng)域和十項(xiàng)措施

為聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，更好發(fā)揮有效投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，2018年10月31日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》。其中，文件明確在九大關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)補(bǔ)短板，具體內(nèi)容如下表：

表3  保持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的九大關(guān)鍵領(lǐng)域

保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板，就需要將政府投資引導(dǎo)與社會(huì)資本參與結(jié)合。此次補(bǔ)短板，不單單以政府信用為依托進(jìn)行項(xiàng)目融資，而是強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，積極鼓勵(lì)民間資本參與補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)提出更好的發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。這與當(dāng)時(shí)國(guó)家推出“四萬億計(jì)劃”時(shí)，完全由政府投入和投融資平臺(tái)參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資相比，還是有了本質(zhì)上的區(qū)別。投資主體的多樣化必然帶來投資項(xiàng)目效率的發(fā)揮。

（二）圍繞“供給側(cè)改革與基礎(chǔ)設(shè)施短板”精準(zhǔn)滴灌

此次保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，主要圍繞全面建成小康社會(huì)目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，如中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的短板、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的短板以及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資的補(bǔ)短板。這和2008年重點(diǎn)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)所導(dǎo)致的我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)下滑，提出重點(diǎn)通過加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目的投資，以鐵（路）、公（路）、機(jī)（場(chǎng)）為代表的大型基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)，以及在項(xiàng)目質(zhì)量上也有明顯的差別。

（三）“量力而行”保障項(xiàng)目合理融資需求

此次文件要求，在依法合規(guī)的前提下，統(tǒng)籌保障在建項(xiàng)目合理資金需求，推動(dòng)在建項(xiàng)目順利實(shí)施，確保工程質(zhì)量安全，早日建成發(fā)揮效益，避免形成“半拉子”工程。同時(shí)，要根據(jù)地方財(cái)政承受能力和地方政府投資能力，合理安排工程項(xiàng)目建設(shè)，堅(jiān)決避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)。同時(shí)規(guī)范好地方政府舉債融資，管控好新增項(xiàng)目的融資。這和“四萬億計(jì)劃”下，部分地方政府盲目決策、盲目融資、貪大求洋搞重復(fù)建設(shè)相比，也稱得上是實(shí)事求是、對(duì)癥下藥。

（四）“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與滾動(dòng)接續(xù)機(jī)制”約束盲目投資

文件提出，要加強(qiáng)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。根據(jù)重大戰(zhàn)略部署、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、重大建設(shè)規(guī)劃以及財(cái)政承受能力和政府投資能力等，對(duì)接經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需要，分近期、中期、長(zhǎng)期三類儲(chǔ)備一批基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，形成項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和滾動(dòng)接續(xù)機(jī)制。這和當(dāng)年推行“四萬億計(jì)劃”時(shí)，地方政府快速包裝項(xiàng)目、盲目上項(xiàng)目形成了明顯反差。文件要求地方政府從中長(zhǎng)期計(jì)劃入手，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需要、財(cái)政承受能力等維度做好政府投資項(xiàng)目的儲(chǔ)備和滾動(dòng)，避免長(zhǎng)官意志、盲目決策、盲目上馬項(xiàng)目。

（五）堅(jiān)持“控債防風(fēng)險(xiǎn)”，規(guī)范政府融資渠道

文件再一次提出加大財(cái)政約束力度，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債。在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，要求金融機(jī)構(gòu)要在依法合規(guī)和切實(shí)有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下繼續(xù)保障融資，對(duì)有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予信貸支持。這和國(guó)家推行“四萬億計(jì)劃”時(shí)期，銀行和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)完全以政府信用為基礎(chǔ)，既不看項(xiàng)目也不看融資主體的實(shí)際情況，就盲目地給地方政府提供融資支持的情況相比，有了根本性的變化。

（六）規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目

文件提出，鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。對(duì)經(jīng)核查符合規(guī)定的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目加大推進(jìn)力度，嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，盡快落實(shí)建設(shè)條件。規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目建設(shè)。這是國(guó)家在較高層面再一次重申要求PPP項(xiàng)目的規(guī)范推進(jìn)，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，同時(shí)強(qiáng)調(diào)利用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，并明確了回收資金用途。

（七）規(guī)范發(fā)揮好地方融資平臺(tái)的作用

文件提出，金融機(jī)構(gòu)要在采取必要風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)必要的在建項(xiàng)目，允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。對(duì)被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺(tái)公司則要審核放貸。在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對(duì)存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司和轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。

四、給地方政府的五點(diǎn)建議

建議二：按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文關(guān)于政府性債務(wù)管理頂層設(shè)計(jì)的要求，分項(xiàng)目屬性，落實(shí)好項(xiàng)目資金來源，站在政府層面合理設(shè)計(jì)投融資規(guī)劃，在控制政府隱性債務(wù)的前提下，優(yōu)先選擇一般政府債券和專項(xiàng)政府債券，作為項(xiàng)目資金來源。對(duì)于適合PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，在額度范圍內(nèi)，選用PPP模式，引入社會(huì)資本，解決資金和運(yùn)營(yíng)能力問題。在同等條件下，鼓勵(lì)平臺(tái)公司通過市場(chǎng)化融資支持政府基建短板項(xiàng)目，推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

建議三：財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)后，平臺(tái)公司經(jīng)歷了近兩年的“陣痛期”，101號(hào)文可以說又給平臺(tái)公司帶來了“生的希望”。面臨本輪機(jī)遇期，地方政府要切實(shí)做到“點(diǎn)線結(jié)合”，支持平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。“線”是平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，這其中包含了公司的職能定位、業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)模式等，而“點(diǎn)”是指政府安排的各項(xiàng)補(bǔ)短板任務(wù)。地方政府和平臺(tái)公司要有條清晰的“線”，做到讓“點(diǎn)”融入到“線”上。平臺(tái)公司只有做強(qiáng)做實(shí)，未來不管政策如何轉(zhuǎn)向皆能從容應(yīng)對(duì)，更好地服務(wù)于地方發(fā)展。

建議四：本次101號(hào)文把規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目作為十大措施之一，也是對(duì)PPP模式的肯定。針對(duì)前期PPP推進(jìn)中的問題，地方政府不應(yīng)談虎色變，隨著近幾年的不斷摸索和完善，PPP相關(guān)的制度建設(shè)和環(huán)境建設(shè)已經(jīng)逐步完善，未來將進(jìn)入理性發(fā)展階段，地方政府應(yīng)真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，在符合國(guó)家部委出臺(tái)的各類規(guī)范性文件要求的基礎(chǔ)上，積極撬動(dòng)社會(huì)資本投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目中。

建議五：針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題，中央近期出臺(tái)一系列重在“調(diào)結(jié)構(gòu)、去杠桿、控風(fēng)險(xiǎn)”的政策，旨在轉(zhuǎn)變地方政府的大融資、大基建的慣性思維理念，落實(shí)財(cái)政的剛性約束機(jī)制。目前從近期高層的表態(tài)來看，已經(jīng)取得了一定成果，并沒有徹底解決問題。所以說，國(guó)辦發(fā)布的101號(hào)文不是政策的轉(zhuǎn)向，只是帶來了“軟著陸”的時(shí)間，未來地方經(jīng)濟(jì)工作除了“六穩(wěn)”和“補(bǔ)短板”之外，還將圍繞“調(diào)結(jié)構(gòu)、去杠桿、控風(fēng)險(xiǎn)”開展，地方政府慣性思維理念還需調(diào)整。