地方政府投融資平臺是現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理制度下的權(quán)益性安排，它曾經(jīng)為中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了資金，開辟了融資渠道，但因其隱蔽性、不規(guī)范又隱藏著巨大的風(fēng)險。為了預(yù)防其可能隱藏的風(fēng)險，近幾年中央政府接連出手，但令人遺憾的是，由此所形成的債務(wù)卻依然在迅速膨脹。
有專家認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的當(dāng)下，由地方投融資平臺所聚集的債務(wù)膨脹是必須的結(jié)果，并不是上級所能控制的，唯一解決的渠道就是規(guī)范化和透明化，進(jìn)行相應(yīng)的金融改革，探索“城投債”新規(guī)。
一批新形式的“國有企業(yè)”
有媒體披露，由國家審計署組織的從今年8月份開始的全國政府性債務(wù)摸底工作已基本結(jié)束，進(jìn)入了報告匯總編寫階段，相關(guān)的審計公告預(yù)計將于近期發(fā)布。
雖然地方債的具體數(shù)字還未可知，但根據(jù)各機構(gòu)的預(yù)測以及相關(guān)知情人士透露的信息來看，目前地方政府性債務(wù)規(guī)模較2011年的審計結(jié)果將倍增，其中由地方投融資平臺聚集的債務(wù)依然占據(jù)大頭。
“這兩年舉債規(guī)模特別大！”這是某基層審計人員向某媒體談及此次審計的第一句話，語氣頗不平靜。該審計人員繼續(xù)說，“這次審計出來的總的債務(wù)規(guī)模在2011年審計結(jié)果的總規(guī)?；A(chǔ)上幾乎翻一番，增長速度確實很快?！?BR>
從全國范圍來看，投融資平臺債務(wù)和GDP比率仍是可控的，但由地方債可能引發(fā)的風(fēng)險卻不容我們掉以輕心。尤其是在中央政府對地方債務(wù)風(fēng)險把控得越來越嚴(yán)格的情況下，地方債務(wù)仍能呈幾何增長的態(tài)勢更迫切需要引起我們的重視。
“這說明堵并不是解決問題的辦法。”接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授時紅秀表示，進(jìn)行城市化建設(shè)時期對任何國家而言都是一個很重的負(fù)擔(dān)，如果僅僅靠各地稅收來投資，這是哪個國家都不能承擔(dān)的。只要我們還要進(jìn)行城市化，就需要投入大量的資金，除非你不進(jìn)行城市化建設(shè)。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化需求、城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強烈，供給方只有財政收入合法，供需嚴(yán)重不平衡，在這種情況下，時紅秀分析，最終的結(jié)果就是導(dǎo)致投融資平臺公司融資規(guī)模不斷膨脹。
在我國，由于《預(yù)算法》明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，由于地方政府沒有一條正當(dāng)透明的融資渠道，而資金需求旺盛，為了籌集資金，地方政府只有通過批地、財政補貼等注資方式組織建立企業(yè)性質(zhì)的地方城市建設(shè)公司，然后通過城市建設(shè)公司發(fā)行債券，即“城投債”來融資。
中國的“城投債”最早誕生于上海。1992年，為拓寬城市建設(shè)融資渠道，上海市專門成立一家對城市建設(shè)和維護(hù)資金進(jìn)行籌措和管理的城市建設(shè)專業(yè)投資和開發(fā)控股公司—上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。第二年，該公司發(fā)行了中國第一只“城投債”，自此各地政府紛紛效仿，一時間中國的城投公司如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，“城投債”的發(fā)行規(guī)模不斷增加。
金融危機后，地方投融資平臺達(dá)到了鼎峰，有統(tǒng)計顯示，當(dāng)前各類平臺公司總數(shù)已達(dá)11000家，作為獨立公司法人，該公司既可以繞開地方政府不得開列赤字的限制，又為各地提供了基礎(chǔ)設(shè)施項目及工業(yè)投資籌措了資金。
據(jù)悉，剛開始這些投融資平臺還多依賴銀行貸款，后來則開始通過債券、信托產(chǎn)品甚至建設(shè)-移交、融資租賃、城市發(fā)展基金等多種方式融資，這使得地方政府的債務(wù)構(gòu)成越來越復(fù)雜，并且難以準(zhǔn)確統(tǒng)計和有效管控。
自從前幾年有關(guān)地方債的風(fēng)險被披露后，中央政府就加強了對地方債尤其是地方投融資平臺的控制?！蛾P(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》被視為史上最嚴(yán)厲的地方政府投融資平臺規(guī)范文件之一，但該通知不僅未“澆滅”投資“城投債”的熱情，反而“催火”了“城投債”市場。2012年全年發(fā)行量翻番，同比增148%。有券商預(yù)測，在去年高增長的基礎(chǔ)上，2013年“城投債”仍將狂飆突進(jìn)，發(fā)行規(guī)?；蜻_(dá)萬億元以上。
自2011年以來，地方投融資平臺下沉趨勢明顯。“上次審計時，地方融資平臺多存在省、市一級，全國只有大概1/3的縣有平臺公司，且多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而此次審計發(fā)現(xiàn)，基本上每個縣都有了自己的融資平臺公司?！睋?jù)介紹，縣一級的融資平臺公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺就是為了取得貸款，該審計人員宣稱，“它就是中央銀行的取款機。”
此外，地方政府投融資平臺仍然存在諸多問題，如政府公務(wù)員兼任城投公司高管、違規(guī)擔(dān)保、盈利能力弱以及發(fā)債前的虛增資產(chǎn)等，經(jīng)營性收入為負(fù)的城投公司其發(fā)債申請依然獲批等。
當(dāng)然最大的風(fēng)險還在投融資平臺與地方政府撇不清的關(guān)系。雖然地方政府因其注入的資產(chǎn)成為有限責(zé)任人，但是在實際操作中，地方政府為維持融資平臺的信譽和持續(xù)經(jīng)營，不得不對其承擔(dān)無限連帶責(zé)任。
從另一個角度來看，時紅秀認(rèn)為，投融資平臺正成為新時期出現(xiàn)的一批新形式的“國有企業(yè)”。他們有的董事長是由當(dāng)?shù)氐呢斦珠L擔(dān)任，有的是由分管的副市長擔(dān)任，再次陷入了政企不分的狀態(tài)，本來我們認(rèn)為我們的國企改制已經(jīng)完成，但其實遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒有完成，改革的之路還很長，新一輪的國企改制亟待拉開序幕。
“必須要進(jìn)行改革，不然我們的市場經(jīng)濟(jì)就亂套了?！睍r紅秀說，地方政府借貸卻由中央政府最終兜底?！耙蝗簺]有破產(chǎn)之憂的債務(wù)人和一群沒有破產(chǎn)之憂的債權(quán)人，這是非常危險的?！?BR>
開辟透明的融資渠道
很多業(yè)內(nèi)人士把地方債的膨脹歸結(jié)為財政風(fēng)險，認(rèn)為是由于地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配造成的，但時紅秀認(rèn)為，其實這個問題追根到底還是金融問題，是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在加速推進(jìn)的情況下，我國相關(guān)的體制改革尤其是金融改革并沒有跟上，沒有為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供相匹配的體制環(huán)境造成的。
這就需要改革，時紅秀呼吁，我國要加快進(jìn)行金融改革和債券市場改革。我們要看到，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)是各國政府都應(yīng)該承擔(dān)的職能，在中央政府不能承擔(dān)的情況，地方政府就必須去承擔(dān)，所以說最關(guān)鍵的問題就是如何承擔(dān)的問題。
通過投融資平臺籌集資金是特定歷史時期地方政府所展開的探討，時紅秀對投融資平臺在歷史時期做出的重大貢獻(xiàn)給予了充分的肯定，“這是歷史的必然，假如我們不做的話，我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程一定要比現(xiàn)在差得很遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段出現(xiàn)問題我們對此進(jìn)行糾正和改革就好了，這也是我們處理問題一貫的作風(fēng)?！?BR>
“如何把這些投融資平臺公司改革為真正具有自有資產(chǎn)、具有負(fù)債能力、獨立承擔(dān)風(fēng)險的機構(gòu)。按照公司法的方式去治理這些公司，該破產(chǎn)就破產(chǎn)，該行政處罰就行政處罰，這是我們需要改革的地方?！睍r紅秀說。
在這個問題，我們可以借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，任何國家都需要進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，據(jù)時紅秀介紹，像一些發(fā)達(dá)國家，他們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)是完全放開的，完全推向市場，任何機構(gòu)都可以競爭來開發(fā)和建設(shè)。這些行業(yè)并非沒有利潤，為什么國內(nèi)這方面有時會發(fā)生腐敗，這說明這個行業(yè)并非沒有利潤，還是有利潤在里面的。
政府只出示標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)監(jiān)管就行，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，找專門的公司來做。這也是轉(zhuǎn)變政府職能的過程，把凡事都親力親為進(jìn)行城市建設(shè)的政府轉(zhuǎn)到監(jiān)管上來，公司做得不到位就給予處罰就行了。對于投入資金，時紅秀表示，除了項目收益本身外，可以用稅收收益來彌補。
開放公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這個方向是沒錯的，接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的西南證券（600369,股吧）研究所所長王劍輝認(rèn)為，目前完全開放還是存在很多現(xiàn)實的問題，比如建人民廣場讓誰來投資，讓民營投資，僅建廣場而言，由于沒有收益是沒有民資愿意干的，但如果綁定周邊的房地產(chǎn)，這可能會涉及到尋租的問題?？傮w來看，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以地方政府為主體的局面一時難以改變，在一些可能產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目中引入一些民間資本相對可行。
時紅秀的另一個建議就是為地方政府開辟透明的融資渠道。對地方債和“城投債”加以區(qū)分，所謂地方債是指以地方政府的稅收和政府信譽為擔(dān)保來發(fā)債，這個《預(yù)算法》是禁止。用城投項目的收益和資產(chǎn)做擔(dān)保發(fā)“市政債”是可以的，不受《預(yù)算法》的約束，其他國家一般把這兩種債分得很清楚。比如美國19個州要發(fā)政府債，必須經(jīng)過全民公決的，但發(fā)“城投債”是完全可以的，因為他們項目本身有資產(chǎn)和收益。
所謂“市政債”是針對特定項目發(fā)行的債，由具體的市政項目的收入來做抵押，這種“市政債”在國外是很普遍的，一般他們的期限比較長。時紅秀說，比如美國的市政債占到他們GDP的18%，20年期以上的債占總債券的50%以上。它們完全是市場運行，只要符合發(fā)行的條件，就可以公開在市場發(fā)行，而政府只負(fù)責(zé)對其進(jìn)行監(jiān)管。
這等于為資本市場開辟了一條新的投資渠道和投資工具。據(jù)時紅秀介紹，美國此類債券1/3的投資人是普通民眾，而2/3是各種機構(gòu)，比如養(yǎng)老金和社?；鸬?。
如果進(jìn)行改革，這恰恰能彌補我國債券市場的不足。作為債券市場重要組成部分，地方政府債券市場是我國證券市場發(fā)展的“短板”，其發(fā)展的滯后限制了投資者的投資選擇，影響了證券市場的健康發(fā)展。
讓地方政府直接發(fā)債，并做到公開化和透明化，這是未來長期發(fā)展趨勢。王劍輝說，但不可能一步做到位，在這之前需要對目前的信用體系做一個評估，對以前的債務(wù)和擔(dān)保做清理，這個整理時間可能會比較長。
王劍輝指出，目前我國正在逐步放權(quán)，從審批權(quán)開始，各種項目的審批權(quán)已經(jīng)開始下放，下一步就是財權(quán)的下放，給予地方政府更多的財源。比如提高地方營業(yè)稅的分成等，從這個角度來解決地方政府的稅源問題。
但時紅秀認(rèn)為，僅僅依靠政策的調(diào)整是不行的，“起決定作用的還是體制問題。體制問題不改，靠政策是解決不了這個問題，這些問題只會越來越嚴(yán)重?！?/FONT>
