杜絕“東方底特律”：地方債監(jiān)管頂層設(shè)計初現(xiàn)
作者：楊志錦 來源：21世紀經(jīng)濟報道
日期：2013.11.12
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三中全會將推動更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，由此政府角色快速轉(zhuǎn)軌在所難免。我們認為，兌現(xiàn)“全面深化改革”，既要扭轉(zhuǎn)政府信用領(lǐng)域的“無限責(zé)任”，又要擴容其“公共供給”職能。這背后隱藏著一組資產(chǎn)負債表。它要求主政者瞻前顧后，著眼發(fā)展又考慮存量，避免單邊負債拉動。刺激過后政府信用的“去影子化”尤為艱難，但中國式方案可能又埋藏于此。目前分條線管理的財政、國資、社保和其他政府基金結(jié)構(gòu)內(nèi)部，其實有著流通互惠的可能性。在透明預(yù)算基礎(chǔ)上做實“全民賬戶”，可能是穩(wěn)定中長線預(yù)期可以嘗試的制度安排。
7月中旬，一向沉穩(wěn)的國務(wù)院參事夏斌突然嚴厲地說發(fā)出警告，各界都相信中央會為政府投融資平臺兜底，市場上的道德風(fēng)險已經(jīng)釀成經(jīng)濟危機。與此同時，一項針對五級政府債務(wù)審計的行動正在醞釀。
中共十八大之后，中國領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟增長寄希望于城鎮(zhèn)化和簡政放權(quán)帶來的“改革紅利”。但是，地方政府的資產(chǎn)負債表隱憂卻如影隨形。因為融資平臺調(diào)動著地方資金，地方債務(wù)亦牽動中央財政貨幣政策，“無限責(zé)任”有可能向宏觀政策決策層傳導(dǎo)。由此，遠端“紅利”是穩(wěn)定政府、企業(yè)和家庭部門的信號，但近期不斷增長的利息性開支，則可能造成信用市場危如累卵。
政府性債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)，已然是再改革的政策基準(zhǔn)線。今年7月中旬，國務(wù)院開始在地方緊急啟動歷史上首次五級政府債務(wù)審計。審計工作方案要求在10月中旬將結(jié)果上報中央。這一時點之后，高層在多個場合表態(tài)：“地方債風(fēng)險可控，中國政府有能力解決地方債問題?！?BR>
外界不乏認為這只是“外交辭令”的判斷。本報記者在相關(guān)系統(tǒng)采訪顯示，這一表態(tài)并不僅僅是對債務(wù)規(guī)模的判定，而是在2010年治理融資平臺開始的各類試點運行多年后，下一步監(jiān)管梳理地方債的系統(tǒng)化體制已具備垂直和橫向量化監(jiān)督評級的雛形。但是，這些新監(jiān)管工具在立法行政部門之間的權(quán)力設(shè)定，則遲遲沒有明確。因此，在諸多試點地區(qū)，其仍僅僅是條線部門的工作內(nèi)容，而非影響政府信用市場的重要指標(biāo)。
“影子政府信用”？
由于我國《預(yù)算法》的先天約束，地方政府無法舉借債務(wù)，轉(zhuǎn)而通過設(shè)立融資平臺舉債。融資平臺所舉借的債務(wù)占到政府性債務(wù)的一半，其也成為重點監(jiān)控對象。
平臺債務(wù)的膨脹可能始于2008年四萬億刺激計劃。數(shù)據(jù)顯示，2009年末地方政府融資平臺的貸款余額為7.38萬億，同比增長高達70.4%，償債風(fēng)險日益加大。
次年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)【2010】19號），指出要加強對融資平臺的信貸管理。銀監(jiān)會此后歷年都下發(fā)關(guān)于融資平臺貸款管理文件，總方針是“降舊控新”。發(fā)改委亦連年發(fā)文強化對城投公司的發(fā)債管理。
兩部門的管制遏制了平臺融資的過快增長，但是除了平臺貸款余額在2012年四季度小幅回落之外，融資數(shù)額總體上還是呈上漲趨勢。
在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)日益嚴苛的情況下，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低的區(qū)縣平臺開辟新的資金來源渠道。2012年信托資金成為平臺主要的資金來源，財政擔(dān)保等違規(guī)方式屢屢見諸信托產(chǎn)品推介材料。這種融資方式為監(jiān)管部門察覺并被463號文所叫停。
這一年，恰值監(jiān)管機構(gòu)放松管制，券商、基金子公司、保險資管崛起。在政信信托受阻后，三類機構(gòu)頻頻輸血融資平臺，財政兜底違規(guī)之風(fēng)再現(xiàn)。據(jù)渣打銀行測算，放松監(jiān)管后的數(shù)月間三機構(gòu)投向融資平臺的資金迅速飆至萬億。
這是一個擊鼓傳花的過程，融資平臺從銀行貸款困難了，于是借道信托、券商、基金子公司等渠道，以理財計劃等方式延續(xù)資金供給。渠道控制已然失效：地方債不降反增，融資成本高企，風(fēng)險加劇。
各類資管產(chǎn)品的創(chuàng)新也圍繞政府和銀行展開。北京資管行業(yè)人士對本報記者坦言：“不和地方政府做生意，和誰做？” 前述四類產(chǎn)品大多充當(dāng)銀行理財產(chǎn)品的通道，相互之間風(fēng)險滲透的信用鏈條業(yè)已形成，構(gòu)成了以政府為主的中國特色的影子銀行體系。
但是，目前監(jiān)管層對各機構(gòu)的凈資本要求各異，對各理財產(chǎn)品的監(jiān)管不一，如基金子公司專項資產(chǎn)管理計劃頻頻出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保的情況。這還有待監(jiān)管層出臺券商等機構(gòu)對平臺的貸款新規(guī)，防范風(fēng)險擴散和監(jiān)管套利。
除融資平臺之外，政府部門、事業(yè)單位和其他單位舉借的債務(wù)占據(jù)了政府性債務(wù)的半壁河山，這些單位的債務(wù)為輿論和監(jiān)管層所忽視。審計署今年6月的抽樣審計報告顯示，其他單位的債務(wù)余額增長高達32%，遠高于融資平臺的債務(wù)增速，是為“新舉債主體”。
誰負責(zé)動態(tài)監(jiān)管？
對于19號文的出臺背景，財科所金融研究室主任趙全厚說：“原本國務(wù)院準(zhǔn)備出臺一個關(guān)于地方政府性債務(wù)管理的辦法，但是與會專家對政府性債務(wù)的定義都無法達成一致，最后的通知只是將辦法中的一個附件（關(guān)于融資平臺管理的文件，即19號文）下發(fā)?！?BR>
雖然辦法并未下發(fā)，但回頭來看，中央對地方債監(jiān)管的頂層設(shè)計已然形成：2010年中央政府提出了管控地方債的長效機制，甚至將地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的考核都納入到債務(wù)管理體系之中。
是年，中辦和國辦聯(lián)合頒布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，首次將“政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況”納入到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計范圍。后該內(nèi)容被地方政府引入當(dāng)?shù)貍鶆?wù)管理辦法。
同年頒發(fā)的19號文要求財政部建立債務(wù)管理信息系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測地方債。此后財政部開發(fā)了地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，并于2011年先行下發(fā)供各級財政部門使用。
據(jù)本報記者了解，目前該系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，連接各級政府部門、事業(yè)單位、融資平臺等單位，數(shù)據(jù)最終匯總于財政部。目前尚不確定該系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，因而數(shù)據(jù)并未公開，財政部和審計署正在健全債權(quán)債務(wù)人對賬機制。
而該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)僅限于財政部門掌握，金融機構(gòu)和評級機構(gòu)無法獲得，同級人大也無法知曉，缺乏外部制約。
地方債數(shù)據(jù)依然以審計署的專項審計結(jié)果為準(zhǔn)。此前審計署已三次開展對地方債的專項審計。每次審計都歷經(jīng)數(shù)月，耗費大量的人力、物力。
在財科所區(qū)域財政研究室副主任石英華看來，審計署開展不定期審計摸底，是在統(tǒng)計地方政府性債務(wù)，并非常態(tài)化的機制。“常態(tài)化的機制是從會計核算上規(guī)范，定期生成政府財務(wù)報告，經(jīng)審計后反映政府某一時點的資產(chǎn)、負債情況?！?BR>
這一內(nèi)容也于2010年寫入“十二五”規(guī)劃綱要之中。綱要提出“進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務(wù)報告制度”。
資產(chǎn)負債表可靠嗎？
簡而言之，政府財務(wù)報告就是政府的“年報”。這一報告包括政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等報表，規(guī)避了現(xiàn)行預(yù)算會計制度的不足。
在現(xiàn)行預(yù)決算制度下，行政事業(yè)單位的報表以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)編制，各單位負債只反映當(dāng)期本金數(shù)，不披露負債，更不存在以本級政府作為主體的資產(chǎn)、負債的具體數(shù)據(jù)。
為摸清“家底”，2010年底財政部啟動省級政府“年報”的編制工作，選擇11個省份試編2010年年度省本級權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告。今年，全國各省本級政府及部分市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都參與了試編工作，試編地區(qū)的財務(wù)報告已于8月底前上交財政部。
根據(jù)財政部印發(fā)的《試編辦法》，目前政府綜合財務(wù)報告的合并范圍包括本級政府財政、行政單位、事業(yè)單位、社會團體和公益性國有企業(yè)。
實踐中，行政事業(yè)單位日常核算仍以收付實現(xiàn)制為主，年終編制綜合財務(wù)報告時由同級財政部門國庫處牽頭負責(zé)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則對有關(guān)數(shù)據(jù)進行調(diào)整編制。
對于試編的資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)，已試編兩年的四川某地級市財政局國庫科負責(zé)人對本報記者坦言：“數(shù)據(jù)質(zhì)量還有待提高。”
前述負責(zé)人指出，報表數(shù)據(jù)以各單位的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，而各單位的報表并未經(jīng)過審計，合并后數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性就不得而知。因而該數(shù)據(jù)僅限于財政系統(tǒng)內(nèi)掌握，尚未公開。
財政部國庫司相關(guān)負責(zé)人回復(fù)本報稱：“由于編制政府財務(wù)報告涉及面較廣，各國通常都需要較長時間進行前期準(zhǔn)備，目前我國只試編了三年，還需進一步完善?！?BR>
目前，作為政府財務(wù)報告合并范圍的各單位采取的會計準(zhǔn)則和制度互不相同：政府部門、事業(yè)單位、融資平臺分別采用行政單位會計準(zhǔn)則、事業(yè)單位會計準(zhǔn)則、企業(yè)會計準(zhǔn)則，而政府會計準(zhǔn)則體系只有財政部頒布的試編辦法。
“相對企業(yè)會計改革，政府會計改革比較滯后，其資產(chǎn)負債表的出爐還尚需時日。”財政部官員對本報記者表示，“首先必須制定政府會計準(zhǔn)則和制度”。
“規(guī)范政府會計信息生成和反映的會計準(zhǔn)則公開之后，公眾就能依據(jù)這些規(guī)則知曉政府的資產(chǎn)、負債包含哪些，如何確認和計量?！笔⑷A說，“對外公開的政府財務(wù)報告還要經(jīng)過審計署或者專業(yè)審計機構(gòu)的審計?！?BR>
事權(quán)與財權(quán)匹配再調(diào)整
學(xué)界達成的共識是，地方政府負債的主要原因在于地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配：地方事多而錢不足。
在天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授張平看來，中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分并不科學(xué)，基層政府的剛性支出必須要債務(wù)來維持，而我國并不存在地方政府破產(chǎn)制度，所以阻斷地方政府的債務(wù)風(fēng)險向中央轉(zhuǎn)移是不可能的。
中央政府欲從背書各級政府債務(wù)的無限責(zé)任中抽離出來首先需要合理劃分各級政府的事權(quán)。近日國研中心公布的383方案建議將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)，以事權(quán)合理劃分重新確定財力配置。
在地方政府的收支體系中，科教文衛(wèi)、公共事務(wù)等經(jīng)常性支出占據(jù)了地方財政支出的大部，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性支出主要來源于土地出讓金。地方政府甚至形成了以土地出讓金收入作為償債來源的負債體系，對土地財政依賴嚴重。
審計署披露，2010年底地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾以土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2.54萬億，這一數(shù)額占到當(dāng)年地方土地出讓金的四分之三。
與此同時，中央政府要求地方政府從土地出讓收益中分別按10%的比例提取農(nóng)田水利建設(shè)基金、保障房建設(shè)資金、教育資金。土地出讓收益的強制使用也在削弱了地方政府的
償債能力，地方政府土地財政的騰挪空間越來越窄。
“土地出讓收入隨著經(jīng)濟形勢及地產(chǎn)調(diào)控波動較大，很不穩(wěn)定，而債務(wù)支出是剛性的，地方政府土地收益償債不可持續(xù)，后土地財政時代必須加強地方稅體系建設(shè)?！睆埰秸f。
前述383方案同時指出，按事權(quán)優(yōu)先原則，進一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度，以擺脫地方對土地財政的依賴。學(xué)界認為應(yīng)構(gòu)建房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方稅種。
而在中西部地區(qū)，即使增加地方稅種，也并不能迅速增加地方財政收入。重慶開征房產(chǎn)稅后一年僅增收一億，地方財政支出還有賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。
“合并、減少專項轉(zhuǎn)移支付、增加一般性轉(zhuǎn)移支付是一個大的趨勢。”趙全厚說。
數(shù)據(jù)顯示，中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付在2011年首度超過專項轉(zhuǎn)移支付，占比不斷擴大。今年中央財政預(yù)算安排的一般轉(zhuǎn)移支付資金為2.45萬億，占比為56%。
今年3月，新一輪的機構(gòu)改革方案要求繼續(xù)增加一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，下放一批專項轉(zhuǎn)移支付項目，即地方政府可以自主決定如何花錢，有更大的自主裁量權(quán)。
有限政府的債務(wù)承載力
接近審計署京津冀特派辦的人士告訴記者，該辦擬向?qū)徲嬍鹕蠄蟮牟牧喜粌H包括具體債務(wù)數(shù)據(jù)，還包括數(shù)據(jù)分析，形成一個地方債務(wù)專題報告：涵蓋政府債務(wù)基本情況、債務(wù)增長的原因、如何認識債務(wù)風(fēng)險及具體政策建議。
在解決地方債的諸多建議之中，“開前門，堵后門”成為共識。所謂的開前門即是以市場化的方式融資，如IPO、城投債、市政債等，杜絕目前不透明的融資體系。
城投公司在上世紀90年代出現(xiàn)一波直接上市潮，2008年前后形成以云南城投[-2.43% 資金 研報]（600239.SH）、城投控股[-0.36% 資金 研報]（600649.SH）為代表的借殼上市潮，但是這在資本市場并不多見。這些上市城投公司的主營業(yè)務(wù)大都是準(zhǔn)公益業(yè)務(wù)，如管道、自來水、土地開發(fā)及附屬市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類公司大多涉足房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。
和其他上市公司一樣，城投公司IPO必須主營業(yè)務(wù)突出并且具備盈利能力。而眼下城投公司的業(yè)務(wù)繁雜且盈利能力不強，IPO之路或許可望而不可及。
深圳某大型券商研究員向本報記者表示：“銀行和地方政府有千絲萬縷的關(guān)系，中央政府對地方政府從銀行融資非常謹慎，未來的融資方向是地方政府融資去銀行化，表外融資也會規(guī)范，更多的可能是通過直接渠道融資，市政債和城投債都有可能是未來發(fā)展的重點方向。”
眾所周知，城投債背后所代表的是政府信用。評級機構(gòu)在對城投債評級時，不僅披露融資平臺的財務(wù)數(shù)據(jù)，還披露當(dāng)?shù)卣呢斦罩闆r，但無法獲得當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)負債表相關(guān)數(shù)據(jù)。雖如此，以政府信用為后盾的城投債信用等級大多在AA-以上。在投資者看來，城投債要么沒風(fēng)險，要么系統(tǒng)性風(fēng)險，與市政債無異。
市場人士認為，在政府資產(chǎn)負債表出爐及有限責(zé)任政府的基礎(chǔ)上，應(yīng)允許地方政府在金融市場上發(fā)行市政債。如是，地方政府將為其道德風(fēng)險埋單，地方政府破產(chǎn)亦成為可能。
在央行行長周小川看來，地方債應(yīng)主要出售給當(dāng)?shù)鼐用?。因為?dāng)?shù)鼐用駮谧陨淼酿B(yǎng)老金、福利等問題來考慮是否購買，這樣就構(gòu)成了對地方政府債務(wù)的制約。
目前，上海、浙江等6省市已經(jīng)開展自行發(fā)債試點，額度由289億增至700億。雖然數(shù)額不大，但這被市場解讀為為市政債的發(fā)行探路。
“開前門”之后，地方政府自會遠離高成本的影子銀行。“堵后門”應(yīng)為對土地融資的規(guī)范。
今年7月，財政部會同國土部下發(fā)《關(guān)于核定土地儲備融資規(guī)模等問題的意見》，明確土地儲備機構(gòu)年度可融資規(guī)模的計算方式。此后，湖南、江蘇、新疆三省區(qū)相繼下發(fā)相關(guān)文件，其中江蘇的措施于10月1日率先生效。
“這份文件對土地出讓市場影響不大，土地出讓受建設(shè)用地指標(biāo)限制，文件更多的控制地方政府土地儲備計劃，防范土地儲備機構(gòu)過度融資或向平臺注入儲備土地抵押融資的財政風(fēng)險?！眹鴥?nèi)某大型房地產(chǎn)商宏觀研究員對本報記者表示。
