改革開放以來，我國市政建設(shè)投入增長迅速。1978-2011年，我國城市公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資年均增長26.1%。按城市人口計(jì)算，人均固定資產(chǎn)投資也由3.7元增加至1955.6元。
我國市政建設(shè)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重低于發(fā)展中國家平均水平。發(fā)展中國家城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一般為10%-15%。1995年以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重平均為5%。市政建設(shè)投資與GDP之比則維持在4%以下。
城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。城鎮(zhèn)化涉及的道路、橋梁、給排水、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，是我國地方政府的基本事權(quán)，需要大量的財(cái)政支出。
由于基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大，回收期限長，單靠當(dāng)前財(cái)政收入建設(shè)不太現(xiàn)實(shí)，有必要通過舉債方式集中建設(shè)資金，在合理期限內(nèi)提早建成使用，再以有償使用的收費(fèi)償還債務(wù)。
通過城鎮(zhèn)化事權(quán)主體發(fā)行市政債券，形成市場化可持續(xù)的融資機(jī)制，一方面有助于解決市政建設(shè)中財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配的問題，另一方面也有助于實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺的規(guī)范化，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。
文眼
改革開放35年來，我國城鄉(xiāng)面貌變化之大舉世罕見。大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，需要大筆資金投入。這些錢從哪里來？又怎么用？并不簡單。尤其在全面深化改革的新形勢下，在調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的新背景下，如何以市場化手段來推動(dòng)改革、激活城市建設(shè)投融資機(jī)制，中國銀行（601988,股吧）間市場交易商協(xié)會的一個(gè)研究小組提出了他們的看法，值得一讀。
——亞夫
城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。城鎮(zhèn)化涉及的道路、橋梁、給排水、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，是我國地方政府的基本事權(quán)，需要大量的財(cái)政支出。
由于基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大，回收期限長，單靠當(dāng)前財(cái)政收入建設(shè)不太現(xiàn)實(shí)，有必要通過舉債方式集中建設(shè)資金，在合理期限內(nèi)提早建成使用，再以有償使用的收費(fèi)償還債務(wù)。
十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，并明確“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”?！稕Q定》提出要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新難點(diǎn)
首先，資金需求持續(xù)增長與地方政府財(cái)力不足的矛盾長期存在。改革開放以來，我國市政建設(shè)投入增長迅速。1978-2011年，我國城市公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資年均增長26.1%。按城市人口計(jì)算，人均固定資產(chǎn)投資也由3.7元增加至1955.6元。
但市政建設(shè)投資相對水平仍然較低，其占全社會固定資產(chǎn)投資的比重低于發(fā)展中國家平均水平。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的研究表明，發(fā)展中國家城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一般為10%-15%，與GDP之比一般為3%-5%。1995年以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重平均為5%，最高值僅為8%。與此同時(shí)，市政建設(shè)投資與GDP之比也維持在4%以下。
2012年末，我國城鎮(zhèn)化率為52.6%，仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。到2020年，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)人口年均增長1700萬左右，屆時(shí)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，城市人口8.4億左右?？梢灶A(yù)見，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資勢必也要增長。即使不考慮基礎(chǔ)設(shè)施投資的歷史欠賬，按照人均30萬元左右計(jì)算投資規(guī)模，未來8-10年每年大體需要新增投入5萬億元。
目前，我國中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，地方政府財(cái)政收入難以滿足對應(yīng)事權(quán)的需求。1978-1994年，地方財(cái)政收入與支出占全國比重還基本相稱，66.5%對應(yīng)63.1%，而1995-2012年，二者分別變?yōu)?8.7%和78.9%，也即地方政府用不到一半的財(cái)政收入承擔(dān)了接近8成的支出責(zé)任。而且，隨著地方財(cái)政收入增速的變緩（2012年收入增速由上年的29.4%下降到16.2%）和支出的不斷加大，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等狀況存在繼續(xù)強(qiáng)化的趨勢。這種不對等局面的持續(xù)，造成相當(dāng)一部分地方仍處于“吃飯財(cái)政”階段，使得可用于地方建設(shè)的財(cái)政資金十分有限。
其次，融資形態(tài)不規(guī)范，金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患加大。為填補(bǔ)資金缺口，地方政府主要通過設(shè)立政府融資平臺進(jìn)行融資。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)到10.72萬億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的6.71萬億元。審計(jì)署2012年11月至2013年2月的“抽查”結(jié)果顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。融資平臺債務(wù)高企容易累積風(fēng)險(xiǎn)。
除銀行貸款外，融資平臺主要通過發(fā)行債券和信托貸款融資。信托貸款的利率水平比銀行信貸高。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期一般在10年左右，而融資平臺貸款期限一般不超過5-8年，只能通過滾雪球的方式“借新錢、還舊債”，加劇銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。此外，融資平臺收入依賴于土地增值。數(shù)據(jù)顯示，2003-2012年的十年間，土地出讓金貢獻(xiàn)相當(dāng)于地方財(cái)政52%的收入，2010年最高達(dá)到72%。一旦經(jīng)濟(jì)回調(diào)或土地增值速度放緩，政府融資平臺還款壓力將明顯增大。
未來，除了地方解政府存量債務(wù)外，伴隨城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，將會繼續(xù)有大量增量的產(chǎn)生，如果不能相應(yīng)建立起約束地方政府行為、控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)將會繼續(xù)累積。
第三，地方政府發(fā)債創(chuàng)新尚需進(jìn)一步突破。為化解政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)，建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制，中央已開始探索地方政府發(fā)債之路。2009年3月，中央決定由財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。2011年，中央試點(diǎn)4省市自行發(fā)債，2013年擴(kuò)大為6省市。這一舉措為地方政府提供了一種更加市場化的融資渠道。但是，無論是由財(cái)政部代發(fā)或省級地方政府自行發(fā)債，都存在資金使用者和債務(wù)償還者錯(cuò)配的問題。
市政項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，主要由城市政府主導(dǎo)；而為市政項(xiàng)目籌資時(shí)，實(shí)際資金使用者并不出面，主要依靠中央政府、省及直轄市政府發(fā)行債券。這一錯(cuò)配有可能導(dǎo)致資金使用者只關(guān)心項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，而不關(guān)心資金償還問題，導(dǎo)致投資效率低下甚至重復(fù)投資。同時(shí)，還會被債券投資者認(rèn)定為有中央政府信用背書，難以形成權(quán)責(zé)明確的地方政府融資體系。
城市建設(shè)投融資機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)
目前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。英國是最早進(jìn)行城鎮(zhèn)化的國家，其城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期大約持續(xù)了100年（1800年到1900年）。由于持續(xù)周期較長，英國地方政府財(cái)政收入大致可以滿足基礎(chǔ)設(shè)施支出的需求。英國之后，城鎮(zhèn)化發(fā)展顯示出后發(fā)加速的特征。美國大約用了80年（1890年到1970年），日本大約用了40年（1935年-1975年），韓國大約用了30年（1960年到1990年）。
在這些國家的城鎮(zhèn)化過程中，也存在資金需求持續(xù)增長與地方政府財(cái)力不足的矛盾。美國通過市政債券的機(jī)制創(chuàng)新較為有效地推動(dòng)了本國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國尚未推出完全意義上的市政債券，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，有助我們在城鎮(zhèn)化融資的路徑選擇上少走彎路。
首先，成熟市場國家市政債券發(fā)行主體通常是城市建設(shè)主體。以美國為例，州政府和地方政府（縣、市、鎮(zhèn)等）分別提供一半左右的地方公共產(chǎn)品。債券發(fā)行條件、審批規(guī)則由各州自行規(guī)定，州以下地方政府和機(jī)構(gòu)有權(quán)利獨(dú)立發(fā)行市政債券。美國市政債券的年發(fā)行額中，州政府和機(jī)構(gòu)所發(fā)行的比例為42.1%，地方政府的份額為53.6%。
上述機(jī)制安排的好處在于，一方面融資利率可以準(zhǔn)確反映事權(quán)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，另一方面發(fā)債主體與用款主體一致，可以有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。在美國沒有發(fā)現(xiàn)存在以州政府名義發(fā)債再轉(zhuǎn)移給縣政府使用的現(xiàn)象。
在我國當(dāng)前階段，地方政府融資平臺承擔(dān)了一部分本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)。相應(yīng)的，地方政府融資平臺債務(wù)大多有地方政府為其擔(dān)保，變相地將政府信用綁定在融資平臺債務(wù)之上，這種方式混淆了政府和企業(yè)的職責(zé)?，F(xiàn)行試點(diǎn)的地方政府債由于有中央政府的兜底擔(dān)保，加上地方政府財(cái)政不透明，投資人難以了解地方政府發(fā)債資金使用情況，容易導(dǎo)致資金使用效率不高。
第二，成熟市場國家市政債券主要由當(dāng)?shù)鼐用褓徺I。由于信息可獲得性不同，當(dāng)?shù)鼐用裨陧?xiàng)目建設(shè)、政府行為、投資效率等方面均可直接觀察和評價(jià)，有助于投資者對債券發(fā)行人進(jìn)行監(jiān)督。美國市政債券絕大部分都由當(dāng)?shù)鼐用窈蜋C(jī)構(gòu)投資者購買，跨區(qū)域流虯€
