作者：康峰
自2021年9月，財(cái)政部布置報(bào)送2022年地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求以來，目前專項(xiàng)債項(xiàng)目的發(fā)行儲(chǔ)備仍然充足。2022年3月29日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，用好政府債券擴(kuò)大有效投資是帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措，并新增地方政府專項(xiàng)債3.65萬億元。
那么，從2021年下半年開始，各地政府和發(fā)改部門相繼出臺(tái)了強(qiáng)化項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備、加快推進(jìn)前期工作的政策文件，主要的措施還是在部委的職能框架下落實(shí)具體的審批和配合工作，但僅僅是部門間協(xié)調(diào)還不能從根本上解決問題，財(cái)政部2021年要求地方政府建立跨部門的、由省、區(qū)、市分管政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，這項(xiàng)工作將實(shí)質(zhì)性影響到各地政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的后續(xù)儲(chǔ)備工作，各地政府應(yīng)當(dāng)積極理順多部門協(xié)同謀劃推進(jìn)和儲(chǔ)備機(jī)制，從四個(gè)方面解決好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲(chǔ)備不足的問題。
一、專項(xiàng)債項(xiàng)目包裝已成為穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要措施
當(dāng)前，我國面臨的國際形勢(shì)更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，在疫情反復(fù)沖擊影響下，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作的要求，地方政府要把穩(wěn)增長放在更加突出的位置，亟須發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的重要影響，穩(wěn)定各方預(yù)期，保持區(qū)域資本獲得的競(jìng)爭力。
2022年，地方財(cái)政資金普遍緊張程度加大，整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控政策又持續(xù)發(fā)力，雖然各地出臺(tái)了相關(guān)的房地產(chǎn)刺激政策，但是財(cái)政土地出讓金收入的下滑形勢(shì)短期很難得到有效改善，地方政府項(xiàng)目投資的資金來源成為重大問題。
地方政府專項(xiàng)債券作為目前政策支持度好、下達(dá)速度快、利息成本低的重要資金渠道，其在地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資資金來源中的占比會(huì)逐步提高，并且在很大一部分區(qū)域會(huì)成為主要資金渠道。
要切實(shí)提高地方政府各職能部門的思想認(rèn)識(shí)，不能還停留在把專項(xiàng)債券謀劃儲(chǔ)備發(fā)行工作僅僅作為一種項(xiàng)目融資的渠道，要深入認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金爭取是近中期政府穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。
要加大地方政府對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的包裝工作力度，以國家相關(guān)的政策、法規(guī)為導(dǎo)向，以財(cái)政部對(duì)地方專項(xiàng)債融資項(xiàng)目的具體要求為核心，以科學(xué)性、合理性和可融資性為標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃和包裝工作的重視程度，滿足統(tǒng)籌級(jí)別和督導(dǎo)工作的要求，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集更多的專項(xiàng)債資金。
二、專項(xiàng)債項(xiàng)目匹配度已成為這類項(xiàng)目能否配套融資的標(biāo)準(zhǔn)
前期地方政府對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行和資金管理的問題主要包括兩個(gè)方面，一方面是除債券資金額度外地方政府的項(xiàng)目配套資金無法解決，給項(xiàng)目建設(shè)和財(cái)政資金統(tǒng)籌帶來了困難，2021下半年開始各省相繼放開了專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資的實(shí)際執(zhí)行政策，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)也積極跟進(jìn)，同時(shí)項(xiàng)目額度安排更寬松、資金更集中，基本從機(jī)制上解決了債券資金“撒胡椒面”的問題，另一方面是有資金需求的項(xiàng)目往往不能達(dá)到專項(xiàng)債券發(fā)行的“經(jīng)營收入覆蓋還本付息”的要求，導(dǎo)致現(xiàn)有謀劃的項(xiàng)目很難和專項(xiàng)債券發(fā)行的政策相匹配。
在長期依賴土地財(cái)政的情況下，地方政府項(xiàng)目謀劃的邏輯導(dǎo)向已經(jīng)相對(duì)固化為“區(qū)域開發(fā)—基礎(chǔ)設(shè)施提升—土地出讓”的土地財(cái)政投資循環(huán)，2021年以前的專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備已經(jīng)基本將地方政府各行業(yè)主管部門長期的項(xiàng)目謀劃中積累下來的經(jīng)營性項(xiàng)目需求梳理結(jié)束，有經(jīng)營收入的公共服務(wù)項(xiàng)目在政府謀劃的項(xiàng)目庫中的占比相對(duì)較小，給后續(xù)專項(xiàng)債券發(fā)力穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)帶來了限制。
地方政府必須充分認(rèn)識(shí)到在保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定的前提下，在逐步降低土地財(cái)政依賴程度的要求下，地方政府不得不解除以土地出讓為導(dǎo)向的城建思維慣性，以“城鄉(xiāng)經(jīng)營”為導(dǎo)向，把運(yùn)營類的公共服務(wù)項(xiàng)目的謀劃工作提高到足夠的高度，從土地平衡向運(yùn)營平衡轉(zhuǎn)變，學(xué)會(huì)“城市更新”和“城鄉(xiāng)經(jīng)營”兩條腿走路。
三、儲(chǔ)備庫建設(shè)已成為衡量地方投融資機(jī)制完善與否的重要因素
前期地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備的工作方式主要是“撈”“篩”“補(bǔ)”的工作方法，在存量謀劃項(xiàng)目中，“撈”符合有收益條件的項(xiàng)目、“篩”前期工作基本推進(jìn)的項(xiàng)目、“補(bǔ)”發(fā)行前的重要前期手續(xù)，工作的臨時(shí)性、突擊性較強(qiáng)，沒有形成穩(wěn)定、長期的工作機(jī)制，在存量謀劃項(xiàng)目不足的情況下，新增入庫項(xiàng)目的謀劃工作往往“手忙腳亂”。
地方政府應(yīng)當(dāng)積極依托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的力量，由財(cái)政和發(fā)改部門共同推進(jìn)，積極引導(dǎo)行業(yè)主管部門參照國家部委的相關(guān)鼓勵(lì)政策以及其他地區(qū)已經(jīng)發(fā)行的行業(yè)案例，在積極謀劃政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目基礎(chǔ)上，謀劃建立穩(wěn)定的專項(xiàng)債項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，從而穩(wěn)定推進(jìn)政府投融資機(jī)制的運(yùn)行和管理。
四、創(chuàng)新思路協(xié)調(diào)推進(jìn)是更好更快利用專項(xiàng)債資金的有效做法
隨著國家和省級(jí)專項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制的不斷完善，用款范圍和支出效率層面的問題會(huì)逐步得到解決，項(xiàng)目債券發(fā)行和投資用款進(jìn)度的匹配會(huì)越來越好。針對(duì)目前專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃數(shù)量較少、質(zhì)量不高、債券融資量低等問題，建議地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)超前謀劃，并建立起從項(xiàng)目謀劃到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制，根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)領(lǐng)域，立足區(qū)域功能定位、規(guī)劃重點(diǎn)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因地制宜謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展項(xiàng)目，創(chuàng)新項(xiàng)目謀劃思路。
首先，要加強(qiáng)區(qū)域項(xiàng)目資源開發(fā)整合，通過“肥瘦搭配”，將有收益和沒有收益的相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行整體謀劃。
其次，要打破行政區(qū)域限制，按條線梳理項(xiàng)目，打包性質(zhì)相同的項(xiàng)目，統(tǒng)一謀劃，整體申報(bào)。對(duì)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)行整理，對(duì)同一項(xiàng)目內(nèi)各個(gè)配套基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一謀劃，整體申報(bào)。
第三，要通過梳理政府投資計(jì)劃項(xiàng)目清單，對(duì)清單內(nèi)跨部門、跨行業(yè)的有關(guān)聯(lián)性的項(xiàng)目統(tǒng)一謀劃，整體申報(bào)。
第四，要結(jié)合地方政府債務(wù)管理數(shù)字化系統(tǒng)的建設(shè)和利用，逐步建立起專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫管理，分類建立“儲(chǔ)備庫、發(fā)行庫、執(zhí)行庫”三個(gè)子庫，實(shí)行一體化管理、滾動(dòng)接續(xù)，提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備效率。特別是在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，如何通過加快建設(shè)國資國企數(shù)字化云管控平臺(tái)，結(jié)合對(duì)政府投資項(xiàng)目的資金、債務(wù)和未來項(xiàng)目運(yùn)營管理，進(jìn)行科學(xué)管控，這對(duì)于合理使用政府專項(xiàng)債資金和社會(huì)化資金，也是十分重要的。
