十八屆三中全會作出了“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”的決定。允許地方發(fā)債為拓寬城市建設(shè)融資渠道開辟了一條新路，但如何操作得當，還需謹慎摸索。
從1992年中央代發(fā)浦東新區(qū)建設(shè)債券到2011年財政部試點放行上海、浙江、廣東、深圳4個省市舉債，債務(wù)責任主體正逐步由中央政府過渡到地方政府，發(fā)展路徑與日本等發(fā)達國家類似。
從允許地方發(fā)債到最終實現(xiàn)地方自主發(fā)債，是一條改革探索之路。但短期內(nèi)，融資平臺在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)建設(shè)融資中仍將扮演重要角色，這就要求對下列四類風險嚴格防范。
一是直接違約風險。土地征用程序愈發(fā)嚴格、征地成本日趨高漲使地方政府土地財政難以為繼，簡政放權(quán)、稅制改革使政府稅費收入增幅趨緩，二者效果疊加使地方債務(wù)面臨直接的違約風險，當務(wù)之急就要在擴大地方稅基的同時做好各類融資平臺的規(guī)范和清理工作，開源、節(jié)流同步進行。
二是平臺運營風險。目前融資平臺由地方政府掌管，平臺運營監(jiān)管缺位問題突出，這就要求將融資平臺納入地方監(jiān)督管理體系，對項目立項、融資過程、資金使用進行全過程監(jiān)管，確保融資平臺決策科學、運行高效。
三是法律風險。融資平臺公司屬于有限責任公司，地方政府只需按出資額承擔有限責任，地方政府為平臺公司進行融資擔保與《擔保法》規(guī)定相抵觸，債權(quán)人權(quán)益缺乏有力的法律保護。這就要明確平臺公司、地方政府和金融機構(gòu)對平臺債務(wù)風險的相應(yīng)承擔責任，并積極探索“貸轉(zhuǎn)債”、地方國企擔保的可行辦法，保證融資活動平穩(wěn)有序。
四是道德風險。地方財政支出具有剛性，地方政府固定資產(chǎn)多數(shù)是不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，加上沒有破產(chǎn)清算之虞，地方政府容易產(chǎn)生倒逼中央政府為地方債務(wù)兜底的道德風險。要防范這種道德風險，就要明確界定地方政府的債務(wù)責任主體地位，建立地方債務(wù)責任追究制度，以有效減少地方政府的負債沖動。
結(jié)合當前城鎮(zhèn)建設(shè)融資模式弊端凸顯，在地方債務(wù)風險引起社會普遍擔憂的情況下，允許地方政府發(fā)債將帶來以下五方面益處：
一是地方政府作為舉債主體，不僅要以自己的財產(chǎn)和財政收入擔負起到期償還義務(wù)，而且其項目確立和資金使用都必須納入政府財政預(yù)決算體系，并接受人大和政協(xié)監(jiān)督，項目可行性、債務(wù)償付和資金使用效率將更有制度保障；
二是與銀行貸款相比，債券利率相對較低而期限較長，有利于解決目前融資成本高、期限錯配問題；
三是債券市場是一個規(guī)范的大市場，地方政府不僅無法利用行政力量進行干預(yù)，而且還要和其他政府的舉債項目進行競爭，共同接受市場對項目可行性和政府信用的檢驗，可以大大降低地方債務(wù)的違約風險；
四是地方政府發(fā)行債券既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長期資金需求，也能在較長時間內(nèi)分攤財務(wù)成本，實現(xiàn)地方政府信息優(yōu)勢和債券市場制度優(yōu)勢的有機結(jié)合。
結(jié)合中國國情和國際經(jīng)驗，在中央做出允許地方發(fā)債的政策創(chuàng)新之后，還有至少四方面的配套措施需及時跟進：
一是推進財稅體制改革，優(yōu)化分稅制財政管理體制，完善地方稅體系，提高地方政府的債務(wù)償還能力，夯實地方債務(wù)的財政保障基礎(chǔ)；
二是厘清中央和地方的事權(quán)和支出責任，中央可考慮通過加大財政轉(zhuǎn)移支付承擔部分地方公共服務(wù)的支持責任，減少地方政府的發(fā)展壓力和借貸沖動；三是構(gòu)建完善的地方債務(wù)信息披露和風險預(yù)警機制，通過財政審計、人大監(jiān)督、債券市場信息披露等行政、市場手段促進地方債務(wù)信息公開，適時構(gòu)建地方債務(wù)評級制度；
四是健全地方政府債務(wù)管理機制，可考慮設(shè)立專門的償債基金，通過財政預(yù)算、投資項目收入劃撥等途徑充實基金賬戶，保證債務(wù)償付有相對穩(wěn)定的資金來源。
