核心觀點(diǎn)：一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)有破產(chǎn)之虞。
二、設(shè)立地方政府債務(wù)交易平臺(tái)，是盤(pán)活債權(quán)債務(wù)的市場(chǎng)化機(jī)制。
三、建立地方政府債權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和預(yù)警工具。
四、通過(guò)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)清單，作為行政考核的公開(kāi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，作為CCVI中國(guó)價(jià)值指數(shù)的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)課題，自2011年即發(fā)布中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)報(bào)告，當(dāng)年的評(píng)估結(jié)果為18到20萬(wàn)億，遠(yuǎn)超官方時(shí)年發(fā)布數(shù)據(jù)。同時(shí)，CCVI發(fā)布了地方債務(wù)資產(chǎn)重組方案，作為課題的附錄，報(bào)送有關(guān)部門(mén)。時(shí)至兩年多過(guò)去，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨險(xiǎn)峻，相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有拿出徹底化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)用方案。
CCVI認(rèn)為，中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，僅僅是一種財(cái)務(wù)單位風(fēng)險(xiǎn)，并非資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)。所有的風(fēng)險(xiǎn)，最終集中于中央政府。所以，中央政府必須為了擺脫或化解地方政府債務(wù)，而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，包括設(shè)立“地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺(tái)”或“地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易所”。
一、制度特征或局限：地方政府破產(chǎn)在中國(guó)不會(huì)出現(xiàn)
盡管廣泛的觀點(diǎn)一二再地聚焦于中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而置于中國(guó)制度本身的特征或局限而不顧。確確實(shí)實(shí)的是，中國(guó)根本不存在地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因?yàn)榈胤秸皇仟?dú)立的財(cái)產(chǎn)主體，而僅僅是中央政府授權(quán)管理特定區(qū)域的一個(gè)個(gè)“部門(mén)”，根據(jù)中央政府與地方政府之間的某種標(biāo)準(zhǔn)化的委托協(xié)議，管理指定區(qū)域的政權(quán)事務(wù)，其中包括有限的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、行政事權(quán)等等。因此，地方政府這一“部門(mén)”只對(duì)授權(quán)者即中央政府負(fù)責(zé)，而無(wú)需對(duì)社會(huì)做出解釋?zhuān)踔翢o(wú)需對(duì)所管轄區(qū)域的公眾解釋。當(dāng)然，假如中央政府要求地方政府這么做，地方政府就必須要去做?？偠灾?，在中央政府權(quán)利治理層面，地方政府只需要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)即可，而與此同時(shí)，地方政府所有的努力，僅僅只要獲得中央政府的歡心或滿(mǎn)意，就已經(jīng)盡職盡責(zé)。
在國(guó)家作為家庭型式存在時(shí)，大致有兩個(gè)形式進(jìn)行組織建構(gòu)，一是“大鍋飯”形式，如中國(guó)，一切以家族即家長(zhǎng)層面進(jìn)行權(quán)利集中，然后由家長(zhǎng)階層根據(jù)自身的政治需要，對(duì)整個(gè)國(guó)家（家庭）的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行任意裁決，而無(wú)需征求公民或家庭成員的意見(jiàn)。所以，包括區(qū)域的變遷或劃撥、委托管理人的權(quán)限和管理形式，都取決于終極家長(zhǎng)階層的意愿。終極家長(zhǎng)階層承擔(dān)著整個(gè)國(guó)家的無(wú)限責(zé)任，家族之內(nèi)的各個(gè)部門(mén)包括地方政府，僅僅根據(jù)終極家長(zhǎng)階層的授權(quán)范圍、委托權(quán)限而行使自身的職能，不承擔(dān)某一區(qū)域的財(cái)產(chǎn)損益及其好處或風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。因?yàn)椋坏┠骋槐皇跈?quán)者具有某種獨(dú)立承擔(dān)權(quán)責(zé)利的企圖，那就是對(duì)終極家長(zhǎng)階層權(quán)威的一種僭越，也是這一國(guó)家家庭體制所不容。二是如美國(guó)、歐洲等聯(lián)邦治理形式，等于若干個(gè)小家庭（國(guó)家），通過(guò)保全自身權(quán)利主體的條件下，與若干個(gè)國(guó)家形成一種合約，這樣的國(guó)家也僅僅是一個(gè)合約體制，根據(jù)相互各自獨(dú)立的合約保障，授權(quán)一個(gè)特定的超越各個(gè)國(guó)家（家庭）利益的組織架構(gòu)，形成一個(gè)國(guó)家形式的組織。在這樣的政治管理體制下，所有的主體都承擔(dān)著清晰的、有限的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，包括破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。也只有這樣的制度，才會(huì)出現(xiàn)或形成真正的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、市場(chǎng)決定資源配置：作為資源配置機(jī)制的地方政府債務(wù)交易平臺(tái)
只有清楚、并確定了中國(guó)地方政府作為債務(wù)主體，制度特征使其根本不成立。所以，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，歸根到底是中央政府的債務(wù)。這就說(shuō)明了，地方政府無(wú)需為政府債務(wù)承擔(dān)什么責(zé)任，因此也就不會(huì)有什么破產(chǎn)的壓力。沒(méi)有壓力的風(fēng)險(xiǎn)、沒(méi)有破產(chǎn)之虞的債務(wù)，還叫風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)嗎？所以，除了中央政府為地方政府債務(wù)擔(dān)心之外，地方政府是真正的“甩手掌柜”。按照這一邏輯，即知道社科院為什么發(fā)布中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)報(bào)告，為中央政府緩解心理壓力。很顯然，這一發(fā)布，是為中央政府準(zhǔn)備了慢性毒藥，因?yàn)檫@一國(guó)家資產(chǎn)報(bào)告，缺乏對(duì)既往的損益計(jì)算、以及對(duì)預(yù)期的不確定性的評(píng)估。
恰當(dāng)?shù)淖龇?，是盡快建立地方政府債務(wù)資產(chǎn)清單，然后進(jìn)行損益監(jiān)測(cè)、資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、債務(wù)重組的中央政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)交易平臺(tái)，通過(guò)資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值鏈并購(gòu)、包括資產(chǎn)證券化等，使地方政府債務(wù)在與其他地方政府債務(wù)資產(chǎn)、市場(chǎng)化交易之間，進(jìn)行資產(chǎn)戰(zhàn)略銷(xiāo)售和產(chǎn)品設(shè)計(jì)。在交易過(guò)程，建立地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易機(jī)制。當(dāng)所有的債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)入交易時(shí)，不但容易監(jiān)測(cè)跟蹤，而且轉(zhuǎn)負(fù)得正。
目前對(duì)地方政府債務(wù)的處理方式，仍然寄托于地方政府債券等單一的手段。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)需要負(fù)債經(jīng)營(yíng)，而不是孤立地以債務(wù)為債務(wù)，因?yàn)榈胤秸谶€債的同時(shí)，還需要繼續(xù)不斷地輸血，以維持正常的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。所以需要清楚的是：一、地方政府債務(wù)，將是長(zhǎng)期的存在、也不可怕，中央政府大可不必回避這一存在的長(zhǎng)期性；二、建立長(zhǎng)效的、符合中國(guó)制度特征的地方政府債務(wù)交易平臺(tái)，是最好的債務(wù)處理策略；三、可以鼓勵(lì)地方政府部分地提供債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)入交易平臺(tái)，而無(wú)需與地方政府在債務(wù)隱瞞或數(shù)額多少方面，進(jìn)行低效博弈。
三、財(cái)務(wù)工具組合或杠桿：地方政府債務(wù)重組基金
建立由中央財(cái)政、審計(jì)、金融部門(mén)監(jiān)管下的地方債務(wù)重組基金，是為地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺(tái)，進(jìn)行定價(jià)、評(píng)價(jià)、資源配置的財(cái)務(wù)工具組合，然后將其作為債務(wù)重組杠桿，對(duì)地方政府債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略重組和財(cái)務(wù)處置。
地方政府債務(wù)重組基金，可以包含地方政府資產(chǎn)清單、戰(zhàn)略資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指引、政策金融與市場(chǎng)金融財(cái)務(wù)搭配、不同資產(chǎn)打包和股權(quán)化包括證券化產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)等方面，以此為地方政府債務(wù)重組基金進(jìn)行功能定位。
CCVI經(jīng)過(guò)兩年多調(diào)研，得出如下結(jié)論：
1、設(shè)立地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易所（平臺(tái)）與地方政府債務(wù)重組基金，是化解和處理地方政府債務(wù)的最優(yōu)策略選擇。
2、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源功能，鼓勵(lì)地方政府將部分債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)入債務(wù)資產(chǎn)交易平臺(tái)，并非全部。這樣等于為地方政府債務(wù)資產(chǎn)找到增值退出渠道，包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源的投融資合作。而不是一味地高壓與地方政府進(jìn)行債務(wù)資產(chǎn)規(guī)模的博弈，基于非理性經(jīng)濟(jì)制度理論而言，這種博弈本身對(duì)地方政府的壓力，并非是財(cái)務(wù)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而是行政授權(quán)的官員升遷風(fēng)險(xiǎn)、以及在地方政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期的負(fù)面影響。
3、地方政府債務(wù)重組基金與地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺(tái)之間，是一種相輔相成的關(guān)系。重組基金是進(jìn)口，交易平臺(tái)是出口。由中央政府相關(guān)部門(mén)組成理事會(huì)，發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用，垂直于地方政府，屬于政策金融與市場(chǎng)金融無(wú)縫對(duì)接機(jī)制，在具體構(gòu)成上完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和組成。
4、重組基金進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估后，進(jìn)行份額化設(shè)計(jì)，自然人和機(jī)構(gòu)都可以購(gòu)買(mǎi)基金份額，在投資回報(bào)率方面，安全性需要一定的政策保底，但可以細(xì)分產(chǎn)品品種，形成多層次投資回報(bào)體系。
5、交易平臺(tái)或交易所為非贏利構(gòu)成，通過(guò)交易費(fèi)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作咨詢(xún)等維持日常運(yùn)營(yíng)，目前國(guó)家政府部門(mén)如發(fā)改委產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指引的部分功能，可以分解落實(shí)到該交易平臺(tái)上進(jìn)行具體實(shí)施。
事實(shí)上，地方政府債務(wù)重組基金與地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺(tái)，可以縮小到一個(gè)省市地方政府進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。因此，有興趣的地方政府，同樣可以向中央政府爭(zhēng)取先行先試。
四、地方政府債務(wù)價(jià)值評(píng)估：定價(jià)和評(píng)價(jià)機(jī)制亟待形成
地方政府債務(wù)、房地產(chǎn)，是本屆中央政府面臨的兩大核心問(wèn)題。雖然全面改革列為重大戰(zhàn)略，但這兩大核心問(wèn)題，卻貌似與改革關(guān)系不大，即單純的改革并不能解決這兩問(wèn)題。
將地方政府債務(wù)納入理性預(yù)期解決的范疇，需要正視如下方面：
1、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理是一種常識(shí)管理，不能也沒(méi)必要諱疾忌醫(yī)。
2、地方政府融資平臺(tái)將會(huì)長(zhǎng)期存在，一味行政取締或限制無(wú)濟(jì)于事。根本的措施，是如何通過(guò)體制或法律法規(guī)層面上，為地方政府融資平臺(tái)界定地位、明確功能和贏利方式。
3、從長(zhǎng)期看,地方政府債務(wù)不但會(huì)永遠(yuǎn)存在，而且只會(huì)遞增而不會(huì)降低、更不可能消除。假如采取行政剝離等等手段，只會(huì)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入惡性循環(huán)，無(wú)益于中央政府對(duì)地方政府的政治管控。
4、與之相關(guān)的宏觀形勢(shì)持續(xù)壓力，如通脹將會(huì)長(zhǎng)期存在。而與此同時(shí)，意味著資產(chǎn)價(jià)格的上漲，無(wú)論地方政府、社會(huì)公眾，財(cái)政或財(cái)務(wù)收入一定要跑贏通脹，儲(chǔ)蓄等保守投資的收益肯定是負(fù)數(shù)。在利率不能完全放開(kāi)的情況下，金融機(jī)構(gòu)的改革已到瓶頸，一般的私營(yíng)銀行，根本無(wú)法正常生存。所以，在投資安全心理充分的同時(shí)，多發(fā)展適合投資、特別是公眾投資的渠道非常重要。而這些渠道，必須要使其收益跑贏通脹，地方政府債務(wù)重組基金份額化銷(xiāo)售、包括國(guó)民公共資源權(quán)益基金等銜接行政與市場(chǎng)的機(jī)制預(yù)設(shè)，則是從根本上解決核心問(wèn)題的出路。
很顯然，僅從地方政府債務(wù)而言，中央政府充分清楚僅僅從資產(chǎn)負(fù)債層面，對(duì)地方政府無(wú)以構(gòu)成約束或壓力。所以，中共中央組織部將地方政府債務(wù)，納入官員考評(píng)體系，通過(guò)地方政府行政官員的仕途管理，希望對(duì)地方政府債務(wù)形成一定的約束力。這一約束力，很難發(fā)揮預(yù)期作用。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)業(yè)已成為事實(shí)，包括債務(wù)形成的慣性邏輯。特別是官員考評(píng)其他的非地方政府債務(wù)指標(biāo)，都會(huì)為官員仕途留下余地或活口。因此，通過(guò)傳統(tǒng)的、家長(zhǎng)所有制條件下的行政授權(quán)或委托管理手段，去約束地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)毫無(wú)意義。（國(guó)際非理性經(jīng)濟(jì)制度理論學(xué)會(huì)（IIESTI）會(huì)長(zhǎng)、CCVI中國(guó)價(jià)值指數(shù)首席研究員）
