地方政府債務(wù)不斷膨脹，盡快建立市場(chǎng)化的約束機(jī)制已經(jīng)逐漸演變成一場(chǎng)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的賽跑。而未來(lái)市政債的推出，有望讓市場(chǎng)化的約束機(jī)制拿下首輪賽點(diǎn)。
昨日，在由中國(guó)社科院與中國(guó)金融學(xué)會(huì)共同舉辦的《2013中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》發(fā)布暨學(xué)術(shù)研討會(huì)上，央行副行長(zhǎng)潘功勝表示，市政債無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是政策上都已經(jīng)形成了一個(gè)共識(shí)，同時(shí)在有關(guān)發(fā)債主體等具體操作層面上還需充分研究論證。
在上述研討會(huì)上，中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)也認(rèn)為，中國(guó)缺乏債務(wù)的約束機(jī)制。在李揚(yáng)看來(lái)，城鎮(zhèn)化是需要長(zhǎng)期資金的一項(xiàng)活動(dòng)，而中國(guó)金融體系動(dòng)員的資金主要是短期，這樣一個(gè)期限錯(cuò)配問(wèn)題始終存在。這個(gè)矛盾導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)和影子銀行融資方式繁榮發(fā)展，如果缺乏有效的債務(wù)治理機(jī)制，地方債務(wù)急劇膨脹會(huì)引發(fā)一些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
兩度加杠桿
所謂金融生態(tài)，是指微觀層面的金融環(huán)境，包括法律、社會(huì)信用體系、會(huì)計(jì)與審計(jì)準(zhǔn)則、中介服務(wù)體系、企業(yè)改革的進(jìn)展及銀企關(guān)系等方面的內(nèi)容。這是一個(gè)非常具有中國(guó)特色的概念，其首次出現(xiàn)于2003年。
2003年，央行行長(zhǎng)周小川首次系統(tǒng)地將仿生學(xué)理論運(yùn)用于中國(guó)金融體系，并運(yùn)用它對(duì)中國(guó)金融運(yùn)行中的深層次體制和機(jī)制性問(wèn)題做了深入分析。概念一經(jīng)提出，便獲得了中國(guó)金融界的廣泛共識(shí)。從2005年起，中國(guó)社科院金融研究所開(kāi)始實(shí)施對(duì)中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性跟蹤研究，目前，研究小組已發(fā)表多份金融生態(tài)研究報(bào)告。而此次發(fā)布的《2013中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》是最新一版。
“對(duì)2013年金融生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)，我們有一張地理圖，形象地刻畫(huà)了中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的態(tài)勢(shì)?！崩顡P(yáng)稱(chēng)，我們分成5等級(jí)，一級(jí)上海、北京，二級(jí)浙江、廣東、江蘇、福建、天津、重慶，三級(jí)遼寧、安徽，四級(jí)河北、吉林、湖北、內(nèi)蒙古、江西、山西、湖南、海南，五級(jí)陜西、新疆、黑龍江、青海、甘肅、貴州。
事實(shí)上，人民銀行亦在大力推進(jìn)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。在多個(gè)年度工作會(huì)議上，人民銀行都提出，要進(jìn)一步改善金融生態(tài)環(huán)境，把促進(jìn)改善區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境作為人民銀行各分支機(jī)構(gòu)為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
李揚(yáng)認(rèn)為，地方政府的債務(wù)狀況與當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)密切相關(guān)?！耙簿褪钦f(shuō)地方金融生態(tài)比較好的地方，債務(wù)狀況就不是很?chē)?yán)重?！?BR>
審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。
李揚(yáng)認(rèn)為，2009年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了兩輪加杠桿，第一輪在2009年至2010年期間。此外，在2012年6月至2013年，由于穩(wěn)增長(zhǎng)重新回到壓倒一切的最重要位置，信用的擴(kuò)張重新開(kāi)始。
李揚(yáng)提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年底，地方政府直接承擔(dān)償還責(zé)任的有6.71萬(wàn)億，到2013年6月底是10.9萬(wàn)億，兩年半的時(shí)間增長(zhǎng)了62.44%。2010年底，地方政府的“或有債務(wù)”2.34萬(wàn)億，2013年6月底是7萬(wàn)億，增長(zhǎng)了299%。
需要指出的是，盡管經(jīng)歷了上述兩輪加杠桿，但地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，目前的一個(gè)共識(shí)仍然是總體可控。
“基礎(chǔ)設(shè)施使用和受益的時(shí)間很長(zhǎng)，如果基礎(chǔ)設(shè)施投資都由當(dāng)代人來(lái)承擔(dān)的話，顯然這個(gè)債期是不公平的。適度融資讓這代人和下一代人來(lái)共同承擔(dān)這個(gè)成本，是一個(gè)雙贏的成果?！卑l(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)王一鳴認(rèn)為，地方政府融資具有一定的合理性。
糾結(jié)在細(xì)節(jié)
“總體上看，政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的，同時(shí)這些債務(wù)資金的使用，主要是投資性的，而不是消費(fèi)性的?！迸斯僭谏鲜霭l(fā)布會(huì)上稱(chēng)，但地方政府的各種融資缺乏規(guī)范的市場(chǎng)約束和財(cái)政紀(jì)律約束，這一點(diǎn)形成了一個(gè)共識(shí)。
中國(guó)面臨的一個(gè)實(shí)際情況是，當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大規(guī)模的資金。
“有必要建立一個(gè)市場(chǎng)化、規(guī)范化的融資機(jī)制。”潘功勝稱(chēng)，十八屆三中全會(huì)也指出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。
“市政債無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是政策上都已經(jīng)形成了一個(gè)共識(shí)。”潘功勝透露，目前主要是在一些技術(shù)細(xì)節(jié)上還需充分論證。
首先一個(gè)爭(zhēng)論，就聚焦在發(fā)債主體上。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)由上級(jí)政府代替下級(jí)政府發(fā)債融資。之所以要采取此方式，主要是為了控制地方政府的融資規(guī)模和行為。
但在潘功勝看來(lái)，這種處理可能帶來(lái)一些問(wèn)題。“（這種方式）本質(zhì)上是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的融資進(jìn)行了信用背書(shū)，這樣不同地方的信用好壞沒(méi)有一個(gè)區(qū)別”；“可能會(huì)造成下級(jí)政府把精力放在從上級(jí)政府那里爭(zhēng)奪指標(biāo)、額度上”。
此外，潘功勝還稱(chēng)，這種方式下，哪一個(gè)城市可不可以發(fā)債，發(fā)多少債，是上級(jí)政府說(shuō)了算，而不是市場(chǎng)說(shuō)了算。這就可能造成資金可得性、融資成本和當(dāng)?shù)匦庞脿顩r脫節(jié)。在他看來(lái)，可行的方式應(yīng)該是誰(shuí)償債，誰(shuí)發(fā)債。
第二個(gè)討論較多的焦點(diǎn)，是在市政債的投資主體上。潘功勝認(rèn)為，應(yīng)該鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝送顿Y本地的市政債。其實(shí)，不少國(guó)家市政債的發(fā)行，不僅要聽(tīng)取民意，而且當(dāng)?shù)鼐用褚彩潜镜厥姓囊粋€(gè)重要的投資主體。這樣一種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，可以更好監(jiān)督資金的使用，防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。
