中國首次覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府的政府性債務審計上月揭曉。對于其中值得注意的問題，審計部門認為，主要是地方政府債務增長較快、部分地方和行業(yè)債務負擔較重，以及債務償還依賴土地出讓收入等，而在總體上債務風險可控。
風險可控的一個佐證是負債率、債務率等指標處于安全區(qū)間。不過，如果我們暫時不計債務期限，著重觀察政府負債及綜合財力情況，將職工養(yǎng)老保險債務負擔、財力的可使用性等考慮在內，則會得出另一番政府資產負債圖景。
地方債務問題不可過于樂觀
審計署公告顯示，截至2013年6月底，中國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元，簡單加總合計30.3萬億元，比2012年底增加2.5萬億元，年化增長率18.05%。其中，中央政府性債務年化增長率8.43%，地方政府性債務年化增長率25.24%。
債務風險主要集中在地方政府層面。結合審計署2011年第35號審計公告對地方政府性債務情況的介紹，可以整理出1997-2013年地方政府性債務的基本情況。
1997年以來，地方政府性債務規(guī)模逐年較快增長，增速遠遠高于同期中央政府性債務增速和GDP名義增速。
2010年后，地方政府性債務的膨脹并沒有得到有效控制，增速仍然高達20%以上。2013年年底召開的中央經濟工作會議首次將“防控債務風險”單列為六大主要任務之一，從側面反映了目前債務形勢不容樂觀。
2010年后，地方政府性債務的構成情況發(fā)生明顯變化，負有擔保責任的債務占比有接近6.9個百分點的較大下降，與此同時，可能承擔一定救助責任的債務占比則有接近8.7個百分點的較大提升。這反映了在地方政府性債務問題受到日益關注的情況下，地方政府不再簡單地、直接在合同條款上明確對融資平臺新借債務的擔保責任，而是更多地采取隱性擔保的方式。
政府債務可能存在四個低估
政府負債率（債務余額/GDP）方面，截至2012年底，根據或有債務償還概率計算的負債率為39.43%，簡單加總計算的負債率為53.51%，均低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。政府債務率（債務余額/政府綜合財力）方面，截至2012年底，根據或有債務償還概率計算的債務率為113.41%，處于國際貨幣基金組織（IMF）確定的債務率控制標準參考值范圍（90%-150%）之內，簡單加總計算的債務率為153.89%，略高于IMF參考值上限。政府外債與GDP的比率和逾期債務率都處于較低水平?？傮w看來，全國政府性債務情況相對安全。不過，對政府債務負擔情況的判斷，當前可能存在著四個低估，需要予以重視。
一是政府性債務數據存在低估。此次公布的中央政府債務明細沒有包括養(yǎng)老金負債。養(yǎng)老金負債主要是指養(yǎng)老保險（放心保）制度轉軌時舊體制留下的養(yǎng)老保險債務負擔，暫不考慮因人口結構老齡化導致的隱性負債。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計賬額（即所謂空賬）高達26147億元，這部分債務屬于中央政府的顯性債務。如果包括在內，根據或有債務償還概率計算的負債率和簡單加總計算的負債率會升高5個百分點，分別達到44.43%和58.51%。
二是政府綜合財力數據存在高估。根據審計公告給出的債務率數據，可以倒推算出2012年政府綜合財力為180445.38億元。政府綜合財力主要包括公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營收入和社會保險基金收入。2012年，這四項政府收入分別是117253.52億元、37534.90億元、1495.90億元和28909億元，合計185193.32億元，與審計公告中使用的數值誤差不超過3%。在這四項政府收入中，統籌使用空間最大的是公共財政收入，其次是國有資本經營收入和政府性基金收入。社會保險基金收入是與特定的社會保險支出相對應的，統籌使用并用于償還債務的空間不大。因此，如果僅以公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營收入作為政府綜合財力，根據或有債務償還概率計算的債務率和簡單加總計算的債務率將分別拉升至130.94%和177.68%，將接近和大幅超過合理區(qū)間上限。
三是債務負擔在資產價格高企時容易低估。實際上，債務負擔受資產價格影響較大，近年的高地價和高房價提高了政府持有的土地資產、國企資產價格，降低了債務負擔。國際經驗顯示，在市場繁榮期，債務負擔雖然上升，但往往不是頂部，一旦資產價格下降，由于債務的名義值是不變的，而凈資產則會大幅縮水，從而債務負擔水平上升，導致去杠桿壓力加大。也就是說，如果目前的土地和房地產價格是虛高狀態(tài)，未來將有較大幅度的下降，那么現在的政府債務負擔水平則被低估了。
四是中央和省級財政還承擔著國有銀行儲蓄存款保險責任。政府融資平臺的債務只是政府的直接債務，而由于我國沒有存款保險制度，一旦發(fā)生金融危機出現銀行倒閉，則需要政府對銀行的儲蓄存款承擔擔保責任，這部分責任目前沒有考慮在政府債務之中。
當然，我國政府財政和資產規(guī)模遠大于世界上主要國家的平均水平，國際上通行的債務情況參考指標只能作為評判我國政府性債務風險程度的因素之一。鑒于我國政府擁有龐大的土地資產和國有企業(yè)資產，同時政府性債務資金也相應形成了一部分可變現、有收益的資產，所以即使考慮上述債務低估和資產高估因素，全國政府性債務負擔仍處于相對安全的區(qū)間內。只是，債務負擔快速上升的風險仍須引起高度警惕。
