稅收優(yōu)惠的門關(guān)了，又出現(xiàn)亂收費；亂收費的門關(guān)了，又出現(xiàn)土地出讓金；土地出讓金政策規(guī)范了，地方政府又想出了融資平臺。30年間，地方政府這一系列對策的根源是什么呢？
中國地方政府債務(wù)問題由來已久。這次中央經(jīng)濟工作會議特別提出，將“著力防控債務(wù)風(fēng)險”作為一大任務(wù)單獨列出，稱“把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序”，并把短期的應(yīng)對措施和長期的制度建設(shè)兩者結(jié)合起來。這句話是化解地方債務(wù)風(fēng)險的兩個必須依循的線索。
我理解的短期應(yīng)對措施是針對當(dāng)前的地方政府債務(wù)的規(guī)模問題而言。無論現(xiàn)在地方債務(wù)規(guī)模有多大，以中國目前的經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃芎椭袊呢斦嵙?。?yīng)當(dāng)說，化解它并不是特別大問題。關(guān)鍵的問題是即便把當(dāng)前積欠下的地方政府債務(wù)全部清欠掉，由于產(chǎn)生政府債務(wù)的根源仍然在，還會不斷產(chǎn)生更多的難以控制的地方債務(wù)，這是大問題。中國地方政府債務(wù)之所以發(fā)展到目前這個地步，原因有兩個：一是政府特別是地方政府的政績觀有問題；二是政府財政體系不健全。兩者合并是導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的根源。
講到政績觀，大家都會想到“唯GDP論”。在過去的30年中，這個“唯GDP論”是以怎樣的形式演化到今天，并傳導(dǎo)到地方政府債務(wù)問題上的呢？總結(jié)中國30年的發(fā)展道路，地方政府之間的競爭是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的一個主要動力。
地方政府之間主要競爭的是招商引資、投資拉動。30年來，地方政府在招商引資、投資拉動上的操作辦法，大體變換了以下幾種形式。第一階段是改革開放初到1994年，這一階段招商引資的辦法基本上就是濫施稅收優(yōu)惠。也就是說你到我這兒來，我給你什么優(yōu)惠。他給你多少，我還額外增加多少優(yōu)惠。1994年財稅改革之后，這個稅收優(yōu)惠的閘門大體關(guān)上了。稅收優(yōu)惠得到了控制，但又出現(xiàn)了地方政府亂收費，通過收費得來的財源搞各式各樣的基礎(chǔ)設(shè)施，甚至對外來投資包建廠房及其他。這是第二階段。1998年全國開始了費改稅的改革，后又叫做稅費改革。進入2000年后，稅費改革出現(xiàn)了突破性進展，亂收費的閘門也大體關(guān)上了。這在一定程度上保護了農(nóng)民的利益，這時，農(nóng)民手里都有一個紙條的“護身符“，只有紙條上面列出的收費項目才交，其他的費不交。
地方政府怎么辦？這時候就出現(xiàn)了另一階段的運作形式，叫做土地出讓金，地方政府通過賣地的收入來實施招商引資，為外來投資提供各式各樣的優(yōu)惠。土地出讓金政策在2008年左右的時候出現(xiàn)拐點，我們又采取了一系列新的規(guī)范性辦法，加強了土地出讓金管理，賣地的錢使用受到了約束。2008年全國出讓土地面積244.7萬畝，同比減少30.6%；全國土地出讓總收入9600多億元人民幣，比2007年全國近1.3萬億元大幅減少26%。
當(dāng)年，正好是國際金融危機爆發(fā)，在這種背景下，中央經(jīng)濟工作會議提出，把加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴大內(nèi)需作為保增長的主攻方向。全國全力保增長就允許地方政府加入到經(jīng)濟擴張的行列中。
在地方政府債務(wù)大體被管住的條件下，地方政府所能想到的主要途徑就是融資平臺。這是又一個階段。這樣融資平臺自然而然地產(chǎn)生了，從這個角度看，今天的地方政府債務(wù)，我們可以把它分為規(guī)范性的和非規(guī)范性的兩類。規(guī)范性的債務(wù)是指中央批準(zhǔn)的，由財政部代發(fā)的；非規(guī)范性的債務(wù)是非規(guī)范性政府收支的問題，但實際上深刻的根源與地方政府的政績觀有關(guān)，與地方政府的招商引資、投資拉動的發(fā)展軌道直接相關(guān)。
再說地方財政體系的不健全問題。社會上經(jīng)常講一句話就是“中央政府集中了60%的資金，80%的職能交給地方政府來推行，所以造成地方財政困難”。這是表面上的看法。1994年，我國實行分稅制改革，分稅制搭建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架。但是這一制度框架在執(zhí)行過程中走樣了。
這主要表現(xiàn)在兩個比例關(guān)系上，一個比例關(guān)系是，在中央財政支出當(dāng)中只有30%的錢花在自己身上，剩下70%的錢作為轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還再交給地方政府。從地方政府角度來看，就是它收入的60%是靠自己，其余的40%是依賴于上一級政府，也就是中央政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，這導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
中國的分稅制，在很大程度上已出現(xiàn)“分錢制”的跡象。“分錢制”是倒退，它是1994年之前的事，當(dāng)時實行財政總額的分成。比如北京產(chǎn)生了1000億的財政收入，中央拿走四成，地方拿六成，這是一個總額的分配比例關(guān)系。后來總額分成演化為收入分類分成，是把收入分成若干類，就一類相應(yīng)確定分配比例，如工商稅收五五分，國企利潤四六分等等。
行政性分權(quán)的“財政包干”是中國20世紀(jì)80年代末到90年代初的主要財政模式，其要點是“劃分收支，分級包干”，并根據(jù)不同地區(qū)的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補助）。財政大包干制度，包干包的是錢。包足國家的，剩下的就是自己的，這是一種“分錢制”情形。
改革開放初期，中國經(jīng)濟的高速增長并沒有帶動和促進國家財力的同步增長。稅收收入的增長速度明顯落后于稅源的增長速度。從1979年到1993年，我國的財政收入占GDP的比重逐年下降。有數(shù)據(jù)顯示，1979年財政收入占GDP比重為28.4%，到1993年已經(jīng)下降到12.6%。
而另一方面，中央財政收入占全國財政收入的比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%，中央財政的收支必須依靠地方財政的收入上解才能平衡。
由于中央財政收入嚴(yán)重不足，從1980年代末到1990年代初，甚至發(fā)生過兩次中央財政向地方財政“借錢”的事。
這一局面促成了1994年的分稅制改革。改革實際上是把收入的源泉劃分為三大塊：中央稅、地方稅和中央地方共享稅務(wù)。如果說嚴(yán)格地執(zhí)行分成比例，我們可能會達到分事、分稅、分管的境界，但在執(zhí)行過程中，總會遇到被稱作中國國情的特殊因素的侵害，因此在執(zhí)行過程中總是做調(diào)整。比如說，分稅體制最重要的一條是財權(quán)與事權(quán)的匹配，可是當(dāng)財權(quán)不能確定下來的時候，我們就想辦法用財力和事權(quán)進行匹配，當(dāng)事權(quán)也不能確定下來的條件下，再把事權(quán)退化為支出責(zé)任，變成了財力和支出責(zé)任之間的匹配。這樣由“兩權(quán)”層面的匹配最后退化成了“兩錢”層面匹配。這是現(xiàn)有財政體系不健全的主要因素。
另外，如果大量的錢要依賴于上一級政府撥款，生活的常識告訴我們，你自己過日子不是特別的踏實。你肯定沒有長期打算，你也不會把自己當(dāng)做一個獨立的行為主體來負(fù)責(zé)任。因而現(xiàn)實生活中，地方政府就有了“打醬油”財政的一些技巧，說白了就是給到什么錢，就去辦什事，給你多少錢，你辦多少事。在中央政府眼里，地方政府是需要管住的孩子。但一旦大人監(jiān)管松懈，孩子就可能會犯錯誤，難抑舉債投資的沖動。
因此，當(dāng)各級地方財政陷入了非分級財政條件下的不健全狀況時，發(fā)展政績觀的問題和地方財政體系健全問題就成制度建設(shè)的兩個重要的著眼點。當(dāng)然，如果地方財政體系能夠得到健全，使其擁有健全地處理自身收支的條件，那么，地方政府債務(wù)的風(fēng)險也能得以控制。目前的十八屆三中全會方案，對政績觀、發(fā)展模式以及地方財政的建設(shè)都提出了新的說法，作了相應(yīng)的部署。
