“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。這是3月5日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)做的政府工作報(bào)告中，很容易被錯(cuò)過的一句話，但是對(duì)17.9萬(wàn)億元地方債，這是一劑“強(qiáng)心針”。
是什么舉債融資舉措？同一天，財(cái)政部向全國(guó)人大常委會(huì)提交的《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱《2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告》）提出，“將允許地方政府在有一定收益的公益性項(xiàng)目中發(fā)行專項(xiàng)市政債券融資”。
財(cái)政部將其列入2014年財(cái)政政策中，意味著各界呼聲已久的市政債在今年發(fā)行成為可能。3月6日下午政協(xié)小組討論會(huì)間隙，全國(guó)政協(xié)委員潘功勝在接受《國(guó)際金融報(bào)》記者采訪時(shí)透露，“今年的提案是關(guān)于市政債發(fā)行的，建議發(fā)債主體、償債主體應(yīng)保持一致。”
最快什么時(shí)候推出？至少住建部正在行動(dòng)，近日公布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司2014年工作要點(diǎn)》中提出，“配合有關(guān)部門研究推動(dòng)地方政府發(fā)行市政債券，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施政策性金融機(jī)構(gòu)。”
17.9萬(wàn)億元壓身
2014年，地方債務(wù)問題有多突出？
“總體風(fēng)險(xiǎn)、總量概念上是可控的?！?月4日，全國(guó)政協(xié)委員賈康在第一次政協(xié)小組討論后接受記者群訪時(shí)稱，“但要關(guān)注某些區(qū)域、某些項(xiàng)目上的風(fēng)險(xiǎn)，要具體分析，不能一概而論?！?BR>
《國(guó)際金融報(bào)》記者梳理31個(gè)省份的2014年政府工作報(bào)告，至少有26份報(bào)告提及政府性債務(wù)問題。2013年地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%。
債務(wù)的類型是什么樣的？
國(guó)家審計(jì)署2013年底公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為17.9萬(wàn)億元，與2010年底的10.7萬(wàn)億元相比，增加了67%。其中，平臺(tái)貸款在地方政府債務(wù)余額中占到40%左右。截至2012年底，各級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為3.49萬(wàn)億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。也就是說(shuō)，平臺(tái)貸和土地?fù)?dān)保債占總債務(wù)的80%。
為防控風(fēng)險(xiǎn)，《2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告》提出，地方政府將在公益性投資的融資主體和債務(wù)規(guī)模上同時(shí)受到嚴(yán)格監(jiān)管，包括需要抓緊剝離融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能。
剝離地方融資平臺(tái)后，地方政府如何融資？中國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不得自主發(fā)行地方政府債券。《2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告》提出，將允許地方政府在有一定收益的公益性項(xiàng)目中發(fā)行專項(xiàng)市政債券融資。
預(yù)算法修訂
所謂市政債，是以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益為償債來(lái)源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)行主體是市、縣、郡政府。
潘功勝指出，市政債券如果由中央政府或省級(jí)政府代替下級(jí)政府發(fā)行，雖然可直接控制地方政府的融資規(guī)模和融資行為，但這種做法實(shí)際上隱含了上級(jí)政府的擔(dān)保，容易滋生腐敗和道德風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)《預(yù)算法》，地方債券目前統(tǒng)一由財(cái)政部代發(fā)行。而地方政府只能通過地方融資平臺(tái)發(fā)行城投債。潘功勝認(rèn)為，“財(cái)稅制度改革的方向是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，發(fā)債主體與償債主體應(yīng)保持一致。”
賈康認(rèn)為，“推出市政債，就要允許地方政府自行發(fā)債，核心問題就是要對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修訂，在預(yù)算法中對(duì)政府舉債特別是地方政府舉債行為進(jìn)行明確。因?yàn)楝F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，地方政府不能直接負(fù)債，也不能為債務(wù)提供擔(dān)保。
潘功勝在提案中，建議將市政債券分為兩種：一種是由政府承擔(dān)全部?jī)攤?zé)任、以未來(lái)稅收為擔(dān)保的一般責(zé)任債券，資金通常用于公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目。這類債券的融資與償債應(yīng)該全額納入預(yù)算管理，而且應(yīng)計(jì)入政府赤字。另有一種是項(xiàng)目收益?zhèn)€款以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益或與項(xiàng)目有關(guān)的專項(xiàng)政府性基金收入為主，政府不承擔(dān)或僅承擔(dān)部分或有償債責(zé)任。這類債券也應(yīng)納入預(yù)算管理以反映政府的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但可不列赤字。
改革不可能一蹴而就?！坝捎跔可娴皆S多輔助工作，沒有確切的時(shí)間表?！迸斯賹?duì)“市政債在今年何時(shí)推出”的提問，回答很謹(jǐn)慎。
債照發(fā)地還賣
但是債不等人，2014年，地方債券和土地收入一個(gè)都不能少。
財(cái)政部是2009年開始安排發(fā)行地方政府債券。首次發(fā)行規(guī)模為2000億元，全部由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。2010年和2011年的地方債發(fā)行規(guī)模都是2000億元，2012年規(guī)模增加到了2500億元。數(shù)據(jù)顯示，2013年中國(guó)地方債發(fā)行總額共計(jì)3500億元。根據(jù)《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案報(bào)告》，2014年中國(guó)計(jì)劃安排中央代地方發(fā)債規(guī)模為4000億元。
國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告顯示，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。但種種跡象表明，土地出讓金還會(huì)是地方財(cái)政的重要支柱。
全國(guó)政協(xié)委員、審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝3月5日在談到地方債風(fēng)險(xiǎn)防控時(shí)表示，應(yīng)該允許地方政府獲取適度的土地出讓金，切莫“妖魔化”土地財(cái)政。
按照《2014年預(yù)算報(bào)告》安排，2014年，地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約3.67萬(wàn)億元，較2013年預(yù)算下降11.8%。但過去幾年地方政府該項(xiàng)實(shí)際收入往往會(huì)超過預(yù)算。例如，2013年該項(xiàng)收入實(shí)際約為4.12萬(wàn)億元，而預(yù)算數(shù)僅為2.74萬(wàn)億元。
