“人到哪去、地怎么用、錢從哪來”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問題，其中的資金保障是關(guān)鍵一環(huán)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長，社會外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，有效發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，避免地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。
建立健全地方債券發(fā)行管理制度
城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，應(yīng)當(dāng)從各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)位稟賦、資源環(huán)境承載能力等實際出發(fā)，合理確定發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)，順勢而為，量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，城鎮(zhèn)化融資能力下降。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，須妥善應(yīng)對地方政府性債務(wù)問題，將債務(wù)風(fēng)險控制在安全范圍內(nèi)。
第一，建議加快研究市政債發(fā)行相關(guān)工作，建立統(tǒng)一的市場評級體系，探索編制完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期、穩(wěn)定的資金來源。目前我國“城投債”從發(fā)行人資格和募集資金投向來看，具有市政債特征，但準(zhǔn)入條件和債券期限等方面的規(guī)定要求與基礎(chǔ)設(shè)施投融資特點(diǎn)和盈利模式尚存在差距，融資規(guī)模也難以滿足社會需求。第二，建議按照控總量、可持續(xù)的原則，制訂城鎮(zhèn)化建設(shè)融資規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各地發(fā)展條件、政府負(fù)債、資金供給等因素，設(shè)立動態(tài)、包括市政債在內(nèi)的全口徑負(fù)債“天花板”，防范地方政府過度舉債。第三，以地方政府性債務(wù)審計為契機(jī)，建立地方政府性債務(wù)動態(tài)監(jiān)控體系，同時針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一次建成、長期使用”的資本性支出特點(diǎn)，逐步建立包括跨年度資本預(yù)算在內(nèi)的財政預(yù)算制度，著力提高地方政府債務(wù)透明度。第四，可從未來新增加的一般預(yù)算收入、國有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務(wù)的風(fēng)險償債基金，防范地方政府債務(wù)局部、突發(fā)的流動性風(fēng)險，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)和債券投資者的市場預(yù)期。
拓寬市場化、多元化的資金來源渠道
《規(guī)劃》提出，要放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。市場化的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定可靠的資金來源，而且也有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，降低財政風(fēng)險。
第一，建議進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營政策法規(guī)制度，推動政府購買社會服務(wù)和公私合作項目運(yùn)作的規(guī)范化、制度化，指導(dǎo)國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）、BOT（建設(shè)―經(jīng)營―轉(zhuǎn)讓）、特許經(jīng)營等商業(yè)模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。第二，可參考設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的配套政策，鼓勵設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。第三，引導(dǎo)利用保險、融資租賃等社會資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，保險、融資租賃等長期、大額社會資金對安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、資金回收期限長的特點(diǎn)較為匹配，可鼓勵創(chuàng)新匹配兩者需求特點(diǎn)的合作模式，如民間資本發(fā)起設(shè)立主要投資于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的融資租賃產(chǎn)品或資金信托計劃等。第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創(chuàng)新現(xiàn)有地方融資平臺，可通過注入資源、注入股權(quán)、賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式，充實地方政府融資平臺的資本實力，使其發(fā)展成為治理規(guī)范、財務(wù)可持續(xù)、以企業(yè)信用為主要依托的市場化投資主體。第五，積極創(chuàng)新項目融資模式，借鑒城市棚戶區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，統(tǒng)籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經(jīng)營性項目和公益性項目有機(jī)組合，建立“以豐補(bǔ)歉”的項目綜合收益平衡機(jī)制，提升社會資金向公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的積極性，為引導(dǎo)商業(yè)金融和社會資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。
發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用
《規(guī)劃》提出，要發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策。當(dāng)前我國仍處于社會主義初級階段，財政性資金需優(yōu)先安排社會民生保障等領(lǐng)域的支出，難以獨(dú)力籌集大額資金支持中長期建設(shè)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會民生類建設(shè)項目公共性強(qiáng)、外部性大、收益性低、回收期長，對商業(yè)資金缺乏吸引力，同時我國商業(yè)銀行的吸儲資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項目和個人金融業(yè)務(wù)。這就決定了在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領(lǐng)性作用。
第一，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力銀行作用，不斷總結(jié)經(jīng)驗和創(chuàng)新融資模式，繼續(xù)在建設(shè)起步階段運(yùn)用開發(fā)性資金發(fā)揮好“啟動器”功能。第二，建議進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化中長期投融資的制度性安排，參照國際通行做法，賦予開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)永久國家債信等級，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的中長期金融債發(fā)行籌資機(jī)制，通過開發(fā)性金融資金支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會民生領(lǐng)域。第三，為管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險，可考慮由國家開發(fā)銀行或通過招標(biāo)確定一家銀行，進(jìn)行“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”，從總量、結(jié)構(gòu)、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統(tǒng)性風(fēng)險。第四，可通過設(shè)立專項貸款、專項基金和專項債券等配套政策，彌補(bǔ)政府投資特定項目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國信貸規(guī)模安排中設(shè)立城鎮(zhèn)化政策性貸款專項規(guī)模，著力解決農(nóng)民工市民化、保障性住房和中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化瓶頸領(lǐng)域的融資難問題。
