受制于土地財政的地方政府，終于迎來真正的自主發(fā)債。
5月21日中午，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知，允許上海、浙江、廣東、江蘇、山東、北京、青島等十省市試點地方政府債券自發(fā)自還，債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例為4∶3∶3。
中國版市政債終于放行了。財政部財政科學研究所所長賈康21日下午接受《華夏時報》記者采訪時表示，《辦法》最突出的亮點是強調(diào)按照市場化原則發(fā)行政府債券，“自發(fā)自還”真正為地方債打開了“正門”。
然而，也有分析人士接受采訪時表示，地方自主發(fā)債代表著地方政府未來的融資趨勢，但由于自主發(fā)債來得太晚，試點發(fā)債規(guī)模小，目前對地方融資格局影響有限。
此前，中央政府多次表態(tài)，對于地方債要“開正門、堵偏門”；然而，在新型城鎮(zhèn)化仍然面臨高達40萬億元的融資規(guī)模背景下，打開的“正門”仍是杯水車薪，如何替代已然做大的“偏門”，依然是未解的難題。
自發(fā)自還
地方政府自行發(fā)債試點從2011年啟動以來，一直穩(wěn)步推進。
2011年10月，財庫[2011]141號文正式宣布，地方政府自行發(fā)債試點從上海、浙江、廣東、深圳4省市起步。當年全國第一次開展了對地方政府債務的大規(guī)模審計。
2013年，這一試點增加了江蘇和山東，但仍要求“試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息”是自發(fā)代還形式，而非徹底的“自發(fā)自還”。
現(xiàn)在，地方政府發(fā)債終于可以脫離財政部“父愛式”代辦償還的襁褓?！掇k法》明確提出：“經(jīng)國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還?！?BR>
記者梳理《辦法》看到，其中首次提出：“試點地區(qū)承擔債券還本付息責任。試點地區(qū)應當建立償債保障機制，統(tǒng)籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發(fā)行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽?！?BR>
除此之外，《辦法》還首次明確：“試點地區(qū)按照市場化原則發(fā)行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則。”對此，賈康大贊是最大的亮點。
在具體操作環(huán)節(jié)上，則對地方政府信用評級和信息披露進行了強調(diào)：“試點地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評級”，“信用評級機構(gòu)按照獨立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規(guī)定與業(yè)務規(guī)范，及時發(fā)布信用評級報告”；另外，還有“試點地區(qū)應及時披露債券基本信息、財政經(jīng)濟運行及債務情況”等。
中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君對《華夏時報》記者表示，《辦法》與以前政策一脈相承，主要的進步體現(xiàn)在，更大的試點范圍和發(fā)債規(guī)模，以及給予地方發(fā)債更大的自主權(quán)。這樣的試點路徑符合《預算法》修訂方向。
《預算法》三審稿內(nèi)容顯示，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。
“從《預算法》三審稿已經(jīng)公開的部分內(nèi)容來看，在加強監(jiān)管和信息披露的前提下，逐步擴大地方政府的債務自主權(quán)是修訂方向，三審稿體現(xiàn)了放為主，控為輔這樣的原則?！蓖跤壕f。
規(guī)模尚小
從去年已經(jīng)納入試點的地方來看，由于自行發(fā)債受規(guī)模限制，效果還不明顯。
由于現(xiàn)行《預算法》規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币簿褪钦f，省級地方政府如要發(fā)債必須得到國務院的批準，目前國務院批準地方發(fā)債主要分兩種方式，分別是財政部代發(fā)和地方試點自行發(fā)債。
長期關(guān)注地方債研究的江蘇省社會科學院經(jīng)濟學部主任吳先滿對本報記者表示，理論上來說，地方自主發(fā)債、自擔風險、獨立償還是未來地方債改革的方向，但“目前自主發(fā)債試點時間短，規(guī)模太小，對緩解地方建設資金壓力，置換舊債的效果還不是很明顯”。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，包含財政部代發(fā)和地方自行發(fā)債的地方發(fā)債規(guī)模為3500億元，今年的政府工作報告中指出，2014年由中央代地方發(fā)債4000億元。這一數(shù)字是2009年中央首度代地方發(fā)債后的新高。
然而，這一規(guī)模相比地方債存量，以及隱形的地方政府融資平臺債務規(guī)模，顯得微不足道。2013年底審計署發(fā)布的地方政府性債務總額17.9萬億元。據(jù)野村國際中國區(qū)首席經(jīng)濟學家張智威根據(jù)869家大型融資平臺公司測算，地方政府融資平臺的總債務規(guī)?？赡苓_19萬億元，其中帶息債務達14.3萬億元。
融資平臺債中的城投債今年將迎來集中兌付期。據(jù)Wind統(tǒng)計，2014年到期的城投債規(guī)模超過了3000億元；其中，中長期城投債到期達1564.84億元，滾動到期的短融城投債達1986.8億，合計達3551.64億，較2013年上漲67.34%。
數(shù)據(jù)顯示，今年一季度城投債累計發(fā)行3594.70億元，較去年一季度同比增加約20%。
在廣東省社會科學綜合開發(fā)研究中心主任黎友煥看來，《辦法》只是規(guī)范了未來發(fā)債行為，與過去發(fā)債情況和還債風險無關(guān)，但由于總的發(fā)債規(guī)模較少，解決不了地方債的巨大需求。
復旦大學中國經(jīng)濟研究中心主任張軍表示，地方政府自主發(fā)債的最大好處是走向透明，建立自我約束的融資體制，對中國資本市場也是一個利好消息。
開明渠堵暗道
一直飽受市場爭議的地方債，如今正面臨經(jīng)濟下行和房地產(chǎn)不景氣的雙重壓力。
眾所周知，土地收入一直是地方政府償還債務的主要資金來源。2013年6月，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
一位接近貴州省財政廳的人士對《華夏時報》記者表示，目前地方財政支出確實有點捉襟見肘，尤其在市縣級以下，基本是吃飯財政，基礎(chǔ)設施建設和大型項目基本上要靠貸款融資。
市場分析人士認為，相比債務余額，地方債近幾年的增長速度更應引起關(guān)注。審計署2013年年底公布的地方政府債務狀況顯示，截至當年6月末，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額為17.9萬億元，較上一次統(tǒng)計，也就是2010年的10.7萬億元增長67%。
從債務結(jié)構(gòu)來看，銀行貸款占比持續(xù)下滑，而城投債、信托、BT/BOT更為隱蔽的融資方式占比持續(xù)上升。
賈康認為，我國政府債務總體上安全可控，地方債務最大的風險在于不透明，應當以“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”為要領(lǐng)，疏堵結(jié)合，把近5年已登堂入室的地方公債的規(guī)模逐步擴大來置換、替代地方融資平臺等形成的隱性負債。
國務院總理李克強在今年全國兩會上答記者問時也表示，對于地方債要采取逐步納入預算管理，開正門、堵偏門，規(guī)范融資平臺等措施。
國務院5月20日批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》終于對化解地方債風險給予明確的政策指向，即“規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理”。
“開正門容易，堵偏門難。”吳先滿表示，以市場化的自主發(fā)債替代融資平臺債務，是將來的趨勢，但目前試點范圍有限，整體發(fā)債規(guī)模小，要解決城鎮(zhèn)化過程中地方政府巨額的融資需求很難。
