關(guān)于地方債，近期出臺(tái)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）特別指出，要開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。
理論上，決定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有三大指標(biāo)：債務(wù)規(guī)?？偭?、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和償付人責(zé)任。在我國(guó)，目前最為復(fù)雜的問(wèn)題是償付人的責(zé)任。我國(guó)地方政府借款渠道較多，擔(dān)保及償付責(zé)任相對(duì)混亂。很多借款最終用于地方公共設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)，但這些錢(qián)的合同借款人或償付人卻都不是最終用款人——地方政府。大多數(shù)是與政府相關(guān)的企業(yè)法人，比如，地方融資平臺(tái)（公司）。
這樣做，可以理解為地方政府為防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置的“隔離墻”，但實(shí)際上，卻對(duì)市場(chǎng)中的正常借貸關(guān)系形成了較強(qiáng)沖擊。正是因?yàn)檫@樣的運(yùn)行模式，由債而起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，很可能轉(zhuǎn)化為了銀行風(fēng)險(xiǎn)。
從全球來(lái)看，地方政府借債并不是一個(gè)避之不及的話題，有相對(duì)成熟的做法，當(dāng)然也有不少教訓(xùn)。去年，美國(guó)底特律市政府破產(chǎn)便是大家都知道的一個(gè)地方政府資不抵債的典型。脫鉤地方融資平臺(tái)就是要規(guī)范地方政府融資渠道，令發(fā)債、償債和債務(wù)監(jiān)管有章可循。進(jìn)一步講，規(guī)范政府融資渠道的深層意義已經(jīng)超越了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，成為構(gòu)筑現(xiàn)代地方政府治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。一般而言，大多數(shù)地方政府肩負(fù)著本地區(qū)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。一些需要短時(shí)間支出的大筆開(kāi)支，往往需要經(jīng)由借貸，而債務(wù)的償付則需要本地居民的繳稅或者交費(fèi)。規(guī)范的地方政府融資機(jī)制，一方面有利于老百姓監(jiān)督地方政府的借貸行為；另一方面，也是防止地方政府透支未來(lái)公共資金、增加民眾負(fù)擔(dān)的制度約束。
2013年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅為53.7%，較之大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家超過(guò)70%的城鎮(zhèn)化率仍有不小距離。城鎮(zhèn)化的背后是公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的擴(kuò)大及持續(xù)改進(jìn)，財(cái)政資金的主要作用還將進(jìn)一步發(fā)揮。換言之，地方政府“借款搞建設(shè)”的模式，短期內(nèi)不會(huì)徹底扭轉(zhuǎn)。而且，隨著經(jīng)濟(jì)總量的增大，勞動(dòng)力及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本上升，地方政府借款規(guī)模也會(huì)逐步增加。
因此，地方政府向市場(chǎng)融資的行為幾乎不可逆轉(zhuǎn)。那么，地方政府該如何發(fā)債？一種觀點(diǎn)是中央代發(fā)，然后轉(zhuǎn)貸地方。這是1998年我國(guó)第一輪積極財(cái)政政策的做法。另一種觀點(diǎn)是地方政府自行發(fā)債，中央政府監(jiān)管并有限度擔(dān)保?？陀^講，這兩類(lèi)觀點(diǎn)并不完全對(duì)立，爭(zhēng)議在于：何種形式發(fā)債？怎樣管理債務(wù)？
地方政府性債務(wù)要有內(nèi)部約束與外部條件兩方面支撐。所謂內(nèi)部約束，主要是建立相對(duì)獨(dú)立的地方政府債務(wù)責(zé)任體系，這里面包含準(zhǔn)確而全面的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度；而外部約束，主要是將政府性債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)，是決定地方債改革成功與否的關(guān)鍵。除了關(guān)心地方債務(wù)規(guī)模，另一個(gè)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)是哪些地方可能先期試點(diǎn)地方債發(fā)行。其實(shí)，這并不是與地方融資平臺(tái)脫鉤后，地方債駛向何方的最關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前亟待解決的難題依然是，科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)。
現(xiàn)階段，我國(guó)地方可支配財(cái)力的40%來(lái)自中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。地方政府財(cái)政收支失衡的主要原因還是辦的事情多，而收入來(lái)源少。地方借債是解決收入的辦法，但如不重新劃分事責(zé)，那么借到再多的錢(qián)也不夠花，財(cái)力不足的問(wèn)題依然不會(huì)得到根本解決。即使能無(wú)限度地借到錢(qián)，地方政府也需要按時(shí)償債，并在未來(lái)的收入中找資金。
就當(dāng)下的中國(guó)而言，科學(xué)劃分中央與地方事責(zé)，才是決定地方債改革成功與否的關(guān)鍵。特別是那些中央和地方都有責(zé)任的交叉性事務(wù)，比如社會(huì)保障、基本醫(yī)療等，如何分?jǐn)傊С鲐?zé)任，又如何建立資金的常態(tài)化供給渠道，更值得引起關(guān)注。
