《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》對城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制做出了原則性的部署，明確指出要通過財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。
傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式難以持續(xù)
在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，融資一直是核心問題。地方政府通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)很強(qiáng)烈，但面臨多方面的法律法規(guī)制約。地方融資平臺(tái)是城鎮(zhèn)化融資的主體。
總體來說，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化融資模式為保障城鎮(zhèn)化的資金需求做出了巨大貢獻(xiàn)，但在新的宏觀形勢下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，以往的融資模式將變得難以持續(xù)。
首先，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化通過低廉的農(nóng)民工工資水平、“要地不要人”來變相壓低城鎮(zhèn)化成本，約2.3億農(nóng)民工群體未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高，主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式將不可持續(xù)。同時(shí)，隨著戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式將不可持續(xù)。
其次，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化粗放地使用土地資源，過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，積聚了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，將不可持續(xù)。
再次，新型城鎮(zhèn)化要在6年內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，意味著每年將近1700萬人要實(shí)質(zhì)性地融入城鎮(zhèn)；相比之下，過去35年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市戶籍人口年均增長不超過1000萬。戶籍人口城鎮(zhèn)化的提速勢必帶來巨大的資金需求，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求巨大。
以制度改革突破城鎮(zhèn)化融資矛盾
新型城鎮(zhèn)化不僅要求在速度上有所加快，而且在質(zhì)量上也要有所提升。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長，社會(huì)外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動(dòng)建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。
完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理分配農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素，有效調(diào)動(dòng)地方積極性。依托信息化管理手段，逐步完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)補(bǔ)貼辦法。
完善地方稅體系，充實(shí)地方政府自有財(cái)力。積極培育地方主體稅種，充實(shí)地方政府自有財(cái)力，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，使之成為城鎮(zhèn)化融資的重要渠道之一。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，加強(qiáng)征管。
建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，提高直接融資比重。制定政策性金融專項(xiàng)支持政策，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)（放心保）資金等參與項(xiàng)目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。
未來融資機(jī)制改革的實(shí)施路徑
首先，健全地方債券發(fā)行管理制度，保障市政債券發(fā)行。經(jīng)濟(jì)理論與國際經(jīng)驗(yàn)都表明市政債券是城鎮(zhèn)化融資領(lǐng)域最為典型的方式，既能充分實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)化未來收益的利用，又可以充分利用金融市場的約束機(jī)制，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，是未來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌集最具潛力的融資方式。修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定。探索編制中央和地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，提高地方政府財(cái)務(wù)狀況的透明度。建立統(tǒng)一的地方政府信用評級體系，準(zhǔn)確評估地方政府債務(wù)融資能力。建立地方政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，同時(shí)針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一次建成、長期使用”的資本性支出特點(diǎn)，逐步建立包括跨年度資本預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政預(yù)算制度。
其次，推進(jìn)多種形式的公私合作，拓寬股權(quán)融資渠道。公私合作是有效利用社會(huì)資金，深度參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要方式。未來城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的公私合作，重點(diǎn)應(yīng)著眼于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)和公共服務(wù)三個(gè)方面。
基礎(chǔ)設(shè)施方面，可運(yùn)用比較成熟的BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、LBO（租賃-建設(shè)-經(jīng)營）、BBO（購買-建設(shè)-經(jīng)營）等多種形式。這些融資模式的特點(diǎn)是所建項(xiàng)目一般都具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，建設(shè)者或經(jīng)營者可以通過租賃或授予特許經(jīng)營權(quán)的方式獲得項(xiàng)目未來一段時(shí)間的收益，從而收回對項(xiàng)目前期的投入并取得預(yù)期收益。
公用事業(yè)方面，采用公私合作模式與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有類似之處，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，一般可通過使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報(bào)。
公共服務(wù)方面，由于政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式會(huì)產(chǎn)生提供不足與低效，所以也有必要引入私人提供。比較理想的模式是通過公私合作的模式來提供，主要是通過政府購買服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)。其要點(diǎn)是：政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過公開招標(biāo)價(jià)格聽證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。
