地方政府融資平臺(tái)的建立是地方政府在《預(yù)算法》約束下、在事權(quán)不匹配的情況下發(fā)揮聰明才智的結(jié)果，既用有限的財(cái)力解決了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問(wèn)題，又提升了地方政府的政績(jī)，可謂兩全其美?？商煜聸](méi)有免費(fèi)的午餐，融資平臺(tái)風(fēng)光背后是地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及日益嚴(yán)重的土地財(cái)政問(wèn)題，并有可能帶來(lái)銀行不良貸款的增加。
于是，為解決這一矛盾，關(guān)于地方政府舉債的頂層設(shè)計(jì)終于出臺(tái)。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體責(zé)任，理順中央和地方收入劃分，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，將剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。隨后，財(cái)政部發(fā)布了10省事地方政府自發(fā)自還試點(diǎn)辦法。近日，媒體報(bào)道銀行間市場(chǎng)可能試水類“市政債”。
這相當(dāng)于將原先地方政府?dāng)[在桌子底下的融資平臺(tái)債務(wù)放到了臺(tái)面上，將更有利于地方債務(wù)的透明化，有利于中央對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制。同時(shí)，將間接融資變?yōu)橹苯尤谫Y，也符合宏觀調(diào)控用好增量，盤(pán)活存量的精神，還可減少商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)、縮小發(fā)債成本、逐步降低地方政府土地財(cái)政的依賴度。但頂層設(shè)計(jì)雖好，方案實(shí)施卻難。
首先，政府舉債自發(fā)自還難以滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額度，融資平臺(tái)舉債短期內(nèi)仍是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資手段。
其次，中國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，城市各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入缺口依舊存在，而僅依靠地方債是無(wú)法解決基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金缺口。
地方政府龐大的債務(wù)短期內(nèi)難以用自發(fā)自還的地方債解決。審計(jì)署報(bào)告稱，截止2013年6月底，地方政府負(fù)有償還和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)總額達(dá)17.9萬(wàn)億元，較2010年的10.7萬(wàn)億元增長(zhǎng)67%。相關(guān)民間研究機(jī)構(gòu)的測(cè)算則比審計(jì)署的數(shù)額還要大。問(wèn)題的核心在于這些債務(wù)多是投到了不能產(chǎn)生盈利的項(xiàng)目中，并且債務(wù)多以土地作為抵押或承諾以土地出讓收入償還，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)遇冷很多地方融資平臺(tái)債務(wù)就將出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)。
再次，地方政府債券信用評(píng)級(jí)體制與考核問(wèn)責(zé)機(jī)制未有效建立。地方政府的各項(xiàng)信息很難在評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)面前完全展示，這就增加了信用評(píng)級(jí)的難度與信譽(yù)，如果自發(fā)自還的地方債通過(guò)各種包裝后上市發(fā)行圈錢(qián)，那么無(wú)疑是按下葫蘆浮起瓢的失敗。
地方政府信用評(píng)級(jí)制度與建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制也是地方政府債券發(fā)行的必要條件。
最后，地方政府與中央政府的博弈是以地方舉債機(jī)制代替融資平臺(tái)的成敗的關(guān)鍵。明確雙方事權(quán)、支出責(zé)任與收入劃分是關(guān)鍵，但說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難，該問(wèn)題歷朝歷代都是難解之題，中央與地方的94年分稅制改革成功推進(jìn)的重要原因在于將賣(mài)地收入給予了地方政府，如今地方政府在賣(mài)地上仍樂(lè)此不疲，土地財(cái)政依賴度日益提高。
同時(shí)，中央政府一方面要壓抑地方政府的投資沖動(dòng)，另一方面在宏觀經(jīng)濟(jì)處于下限時(shí)還需依靠地方政府加快基礎(chǔ)設(shè)施投資，例如，5月28日，財(cái)政部就要求地方政府加快基礎(chǔ)設(shè)施和其他預(yù)算投資的支出。
因而，中央政府與地方政府的博弈將是一段長(zhǎng)期、艱難的過(guò)程。既需推進(jìn)地方政府舉債融資機(jī)制，又需為其開(kāi)拓如房產(chǎn)稅的新稅源以逐漸擺脫土地依賴癥。短期實(shí)現(xiàn)完全取代是不現(xiàn)實(shí)的，過(guò)度的辦法可能是明確政府舉債與融資平臺(tái)的投資領(lǐng)域。政府舉債部分實(shí)行利息收入免稅政策，用于類似保障房建設(shè)的基本無(wú)收益的民生工程，而融資平臺(tái)則嚴(yán)格限制在可產(chǎn)生部分收益或可形成盈虧平衡的領(lǐng)域，在政府的主導(dǎo)下積極進(jìn)行投資主體多元化改革，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式引入社會(huì)投資人，明確界定項(xiàng)目公共性與經(jīng)營(yíng)性關(guān)系，政府對(duì)公共性部分投資，不再對(duì)經(jīng)營(yíng)性虧損負(fù)責(zé)，以達(dá)到市場(chǎng)化運(yùn)作、逐漸向市場(chǎng)化的投資公司轉(zhuǎn)變的目的。近期重慶“八大投”向投資公司的轉(zhuǎn)變?nèi)绯晒槿谫Y平臺(tái)未來(lái)市場(chǎng)化運(yùn)作提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。
剝離融資平臺(tái)政府融資功能還需要多項(xiàng)改革并舉，包括財(cái)政體制改革、稅收改革、金融改革等多方面，此外，修改《預(yù)算法》，允許發(fā)行市政債也是的必不可少的重要一環(huán)。
