預(yù)算法修正案草案四審稿正在十二屆全國人大常委會第十次會議審議當(dāng)中。外界普遍認(rèn)為，這次會議上最終通過的可能性很大。
對于地方債，四審稿明確指出只有省級政府，在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉債，其他地方政府及部門不得以任何方式舉債。但是，四審稿相比三審稿增加了例外規(guī)定，允許在預(yù)算執(zhí)行中增列赤字。
多位接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道采訪的財稅專家認(rèn)為，新預(yù)算法通過后，政府將不能通過銀行貸款、信托等方式舉債，為數(shù)眾多的政府投融資平臺也將受到影響。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬?qū)?1世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，預(yù)算法對地方債務(wù)的規(guī)定重點在厘清政府與政府融資平臺的邊界，把兩者現(xiàn)在“父與子”的關(guān)系，變成平等的關(guān)系。未來政府舉債只能發(fā)行政府債券，而政府投融資平臺則變成市場主體，按市場規(guī)律運作。
地方舉債權(quán)反復(fù)
對于地方政府是否能舉債，在財稅法學(xué)界爭議巨大。這也影響到預(yù)算法修訂進程，在前幾次審議中，一度出現(xiàn)反復(fù)。
1994年通過的現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?BR>
但是，2008年國際金融危機爆發(fā)后，地方政府為拉動經(jīng)濟增長，實施積極的財政政策，資金需求巨大。2009年，全國人大開始審議國務(wù)院代地方發(fā)債的方案。當(dāng)年，財政代理地方發(fā)行了2000億債券，納入地方預(yù)算管理。
但中央政府代地方發(fā)債使用者和借債方不對稱，存在風(fēng)險。而且，地方政府融資平臺迅速膨脹，2011年6月份，審計署對地方政府性債務(wù)的報告首次發(fā)布，截止到2010年底全國地方政府性債務(wù)余額達到10.7萬億元。因此，要求給地方發(fā)債“開口子”的呼聲越來越強烈。
2011年12月，預(yù)算法修訂的初審稿遞交給人大常委會審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。
當(dāng)年，部分省市首次試點自主發(fā)行地方政府債券，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。
但爭議并沒有平息。相對保守的一方認(rèn)為若賦予地方舉債權(quán)，地方債務(wù)的規(guī)模將難以控制。
這在2012年6月份上會的二審稿中得以體現(xiàn)，二審稿恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，明確指出地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。
2013年底，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對于地方債有如下表述：“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”。
事情又出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。為貫徹上述決定精神，今年4月份上會的三審稿再次給地方發(fā)債開口子，但用語謹(jǐn)慎：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金，可在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。
四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，而且沒有再公開征求意見。這說明此前的分歧可能已經(jīng)得到解決。
8月25日，預(yù)算法修正案四審上會之日，全國人大法律委員會副主任委員安建表示，三審稿已經(jīng)對地方政府債務(wù)管理作出了比較嚴(yán)格的規(guī)范，建議在此基礎(chǔ)上，為與中央批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案做好銜接，對相關(guān)規(guī)定進一步完善。
四審稿新變化
相比三審稿，四審稿對地方舉債的規(guī)定多出了半句話——“除本法另有規(guī)定外”，這引起了外界的關(guān)注。
這個例外條款體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，四審稿規(guī)定：省級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，省政府報本級人代會或其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報國務(wù)院財政部門備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補。
馮俏彬表示，此處的增列赤字，跟政府舉債并不是同一回事。這是個資金管理的問題，年度預(yù)算執(zhí)行中，在某個時點上預(yù)算支出進度快于收入進度，并不是什么稀奇的事情，可以有很多方式加以解決，如中央國庫和地方國庫之間可以進行資金的調(diào)度。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，地方預(yù)算不列赤字，是不允許“赤字預(yù)算”，預(yù)算編制要量入為出、收支平衡，但這個平衡不是追求每年都平衡，而是跨年度平衡?！霸隽谐嘧帧?，是承認(rèn)“預(yù)算赤字”，但第二年要補上。
在十八屆三中全會的決定中也提出了“建立跨年度預(yù)算平衡機制”的要求。
目前的四審稿對地方舉債權(quán)的規(guī)定，由中央控制額度。對此，財稅學(xué)界仍有爭議。一些專家認(rèn)為，仍由中央控制額度，使得中央在某種程度上承擔(dān)一定連帶責(zé)任。但也有很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過額度控制，是目前比較合適的方法。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗則認(rèn)為，目前舉債主體中，市、縣級政府債務(wù)占大多數(shù)，但舉債主體卻僅限于省級政府，仍然存在一定的不匹配。
融資平臺何去何從？
相比于預(yù)算法對地方政府發(fā)行債券的規(guī)定，外界更關(guān)注的是四審稿對地方融資平臺的影響。
今年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》中，明確指出要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預(yù)算管理。
8月27日，樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十次會議上作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》再次強調(diào)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機制。
但對于地方債，尤其是融資平臺所舉借的地方債如何納入預(yù)算管理，目前方案并不明晰。
據(jù)2013年全國債務(wù)審計報告，存量債務(wù)中，政府性債務(wù)的舉借主體包括政府部門和機構(gòu)、融資平臺公司、事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)等。其中，政府負有償還責(zé)任的債務(wù)中，舉債規(guī)模最大的一個主體就是融資平臺公司，共舉債4.07萬億，占比達37%。2013年國家審計署審計的融資平臺公司達到7170個。
對于存量債務(wù)，樓繼偉在這次會議上還提出，對高成本融資的存量債務(wù)，允許地方申請發(fā)行地方政府債券置換，降低利息負擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。
中國財稅法學(xué)會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，四審稿明確規(guī)定地方政府舉債，只有一種方式，那就是發(fā)行地方政府債券。預(yù)算法對地方政府舉債實行了非常嚴(yán)格的規(guī)定。
對于舉債方式，據(jù)2013年全國債務(wù)審計報告，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67 億元。
朱大旗表示，不允許地方政府以發(fā)行債券以外的方式融資，為的是隔離財政風(fēng)險和金融風(fēng)險?，F(xiàn)在政府債務(wù)大量來自銀行貸款，借款期限又短，很容易造成風(fēng)險的交叉感染。通過發(fā)行債券的方式，比較規(guī)范，也相對公開透明。
劉劍文認(rèn)為，新預(yù)算法生效后，現(xiàn)在的銀行貸款、政府投融資平臺等都是不合規(guī)的舉債方式。未來，政府投融資平臺該清理的要清理。
其實，對于政府投融資平臺公司的清理工作一直在進行。2010年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》中，曾明確表示，要對融資平臺公司分類管理、區(qū)別對待。并且要求，以主要依靠財政資金償還債務(wù)的平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理。
朱大旗表示，融資平臺要區(qū)別對待，那些按市場化運作，有正常盈利的，就變成普通企業(yè)；有些完全是政府越位，涉足競爭性行業(yè)的，應(yīng)該被清理掉。
馮俏彬指出，未來，政府和融資平臺公司應(yīng)該是平等的關(guān)系，政府自己主導(dǎo)的投資，需要資金的，只能通過發(fā)行債券；政府也可以發(fā)包，交給投融資公司，或其他市場主體。
