伴隨國(guó)企改革和地方政府投融資模式轉(zhuǎn)變的逐步推進(jìn)，第一輪的平臺(tái)改制已經(jīng)悄然展開。繼馬鞍山市率先組建江東控股集團(tuán)之后，6月末，亳州市在合并3家地方城投公司和部分國(guó)有企業(yè)的基礎(chǔ)上，成立了一家由市國(guó)資委直接管理、授權(quán)的國(guó)有企業(yè)——建安投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱建安控股），徹底告別融資平臺(tái)身份。未來公司將通過對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)的整合，打造成為城建、交通、公共服務(wù)、金融、文化旅游五個(gè)產(chǎn)業(yè)板塊服務(wù)的投資集團(tuán)。
亳州的此輪改制，對(duì)于其他地方即將試水平臺(tái)改制的政府及企業(yè)有著重要的借鑒意義。目前，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市共有政府融資平臺(tái)7000多家，按照中央政府深化經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，今后將建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。
因此，對(duì)大多數(shù)融資平臺(tái)來說，將面臨改制轉(zhuǎn)型問題。中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)楊農(nóng)認(rèn)為，平臺(tái)要作出“二選一”的選擇，要么前進(jìn)一步改制重組為普通國(guó)有企業(yè)，要么后退一步變?yōu)閷I(yíng)政府公益項(xiàng)目的特殊機(jī)構(gòu)。
建安控股無疑選擇了“前進(jìn)一步”。
建安控股項(xiàng)目咨詢服務(wù)方——南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理吳健認(rèn)為，針對(duì)全國(guó)成千上萬的地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)，我們應(yīng)該借鑒國(guó)有企業(yè)改革的思路，結(jié)合各地平臺(tái)自身的實(shí)際發(fā)展階段，對(duì)平臺(tái)的轉(zhuǎn)型進(jìn)行“量身定制”。
投融資平臺(tái)前世今生
所謂地方政府投融資平臺(tái)，是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。
地方投融資平臺(tái)存在多年，但投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模出現(xiàn)飛速發(fā)展，還是2008年金融危機(jī)之后。截至目前，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市共有政府融資平臺(tái)7000多家。
地方投融資平臺(tái)發(fā)展至今，已經(jīng)經(jīng)歷多個(gè)階段。第一階段是以政府信用為基石，舉債搞建設(shè)；第二階段是城投公司利用政府給予的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和出臺(tái)的支持性政策進(jìn)行城市資源整合，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)進(jìn)行變現(xiàn)，開發(fā)地產(chǎn)業(yè)務(wù)等，這些措施既籌措了城建資金，又改善了城市形象；第三階段是重視資本運(yùn)作，進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，拓展融資渠道，形成良性發(fā)展；第四階段是轉(zhuǎn)型跨越期，屬于市場(chǎng)規(guī)則雛形，這一時(shí)期的城投基本已經(jīng)走出了一條自我發(fā)展的道路，因此其戰(zhàn)略重點(diǎn)用一個(gè)詞概括就是“市場(chǎng)化”，這里的市場(chǎng)化包含迎合市場(chǎng)需求、引入社會(huì)資金，更意味著一個(gè)概念：規(guī)范。
當(dāng)前的投融資平臺(tái)發(fā)展就處于第四階段，本階段發(fā)展重點(diǎn)通過創(chuàng)新性發(fā)展，城投形成了多個(gè)業(yè)務(wù)板塊、多種融資渠道、多樣化管理模式，也就擁有了分屬不同板塊的二級(jí)甚至三級(jí)子公司，以資本作為紐帶，構(gòu)建集團(tuán)化的管控模式，促進(jìn)業(yè)務(wù)規(guī)范、融資規(guī)范與管理規(guī)范，是達(dá)到良性循環(huán)的必由之路。
改制動(dòng)力
當(dāng)前國(guó)內(nèi)平臺(tái)轉(zhuǎn)型的主要?jiǎng)右蚩梢詺w結(jié)為三個(gè)方面：國(guó)資改革需求、投融資體系建設(shè)需求和新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。
首先，當(dāng)前很多投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，公益性業(yè)務(wù)服務(wù)能力有限，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才缺乏，部分平臺(tái)存在政企不分現(xiàn)象，發(fā)展活力嚴(yán)重不足。投融資平臺(tái)是中國(guó)國(guó)情下的特殊產(chǎn)物，其轉(zhuǎn)型并無經(jīng)驗(yàn)，若將其納入“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”或“國(guó)資國(guó)企”的范疇，新時(shí)期下的國(guó)資改革就為其提供了范式：存在形式、作用方式及運(yùn)營(yíng)模式。
其次，為落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“以管資本為主”的要求，整合國(guó)有企業(yè)，組建國(guó)有投資控股公司，有利于優(yōu)化國(guó)有資本配置，推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平。
當(dāng)前城市投融資很普遍的一個(gè)現(xiàn)狀是一方面資源布局分散，融資平臺(tái)部分業(yè)務(wù)重合，資源集聚效應(yīng)難以發(fā)揮；另一方面，隨著國(guó)家財(cái)政金融政策趨緊和地方政府融資逐步規(guī)范，投融資平臺(tái)亟待轉(zhuǎn)型。
最后，傳統(tǒng)、粗放的城市發(fā)展與增長(zhǎng)方式不可持續(xù)，新型城鎮(zhèn)化亟須尋找新的發(fā)展模式，在土地、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域發(fā)展方面進(jìn)行優(yōu)化。相對(duì)應(yīng)地，投融資平臺(tái)的發(fā)展模式也將得到矯正。傳統(tǒng)投融資平臺(tái)“將土地作為倒賣或招商資源”的“簡(jiǎn)單低級(jí)”模式必然被淘汰；“忽視產(chǎn)業(yè)、脫離產(chǎn)業(yè)”的“空心發(fā)展”模式必然被淘汰；“缺乏協(xié)同、各自為戰(zhàn)”的“占山為王”模式也必然被淘汰。
改制目標(biāo)
現(xiàn)階段已經(jīng)置身臨界點(diǎn)的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)明確怎樣的改制最終目標(biāo)呢？南京卓遠(yuǎn)總經(jīng)理吳健認(rèn)為，針對(duì)平臺(tái)這個(gè)特定的群體，目標(biāo)的設(shè)立還是應(yīng)該與改革的動(dòng)力相結(jié)合，也就是借助此次的國(guó)有資產(chǎn)管理改革，核心解決自身的業(yè)務(wù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和公司治理結(jié)構(gòu)問題，最終解決地方政府在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的穩(wěn)定與發(fā)展、集權(quán)和分權(quán)的問題。
針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理改革的集團(tuán)發(fā)展目標(biāo)是“以管資本為主”，搭建“以管資本為主”的國(guó)有資本監(jiān)管體系的核心任務(wù)是理清作為國(guó)有資本管理相關(guān)個(gè)體的地方國(guó)資委、國(guó)資投資公司及其下屬企業(yè)之間的權(quán)責(zé)利的關(guān)系。目前比較受到各地政府認(rèn)同的頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)如下：國(guó)資委根據(jù)市政府授權(quán)，代表市政府對(duì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型后的控股公司依照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等規(guī)定履行出資人職責(zé)，對(duì)公司負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，并對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。
控股公司作為國(guó)有資本的投資主體，承擔(dān)市級(jí)的投融資及產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的任務(wù)。而公司下屬子公司，按照公司統(tǒng)籌安排的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展、做大做強(qiáng)。
針對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展模式升級(jí)的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)是“分類運(yùn)營(yíng)模式”。
各地平臺(tái)最初多是純粹應(yīng)地方建設(shè)投融資需求而產(chǎn)生，經(jīng)過這些年的發(fā)展，已經(jīng)有相當(dāng)一部分平臺(tái)在原先的投融資業(yè)務(wù)之外搭建起了具有自身特點(diǎn)的業(yè)務(wù)體系，甚至整條產(chǎn)業(yè)鏈。那么面臨這一輪的改制，這些相關(guān)業(yè)務(wù)的布局和權(quán)重是不是需要重新設(shè)定？而這些又該如何設(shè)定？
在是不是需要重新設(shè)定和如何設(shè)定方面，建安控股將自身的業(yè)務(wù)劃分為城建融資業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。
城建融資類業(yè)務(wù)方面，建安控股集中在建安控股層面統(tǒng)籌投融資業(yè)務(wù)的運(yùn)作。如在原有平臺(tái)基礎(chǔ)上，打造保障房、公路、新型城鎮(zhèn)化、園區(qū)開發(fā)建設(shè)等若干專業(yè)運(yùn)作平臺(tái)，促進(jìn)資產(chǎn)優(yōu)化配置，提高資金使用效益；根據(jù)市政府確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引導(dǎo)民營(yíng)資本投資方向，推進(jìn)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)活力。
產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)類業(yè)務(wù)方面，建安控股根據(jù)所屬企業(yè)不同行業(yè)及業(yè)務(wù)性質(zhì)，按照功能型、競(jìng)爭(zhēng)型、公共服務(wù)型等分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的專業(yè)化管理考核，但不參與各企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理。
從亳州城投的分類嘗試中我們不難提取出兩個(gè)核心的理念：一是平臺(tái)投融資職能和經(jīng)營(yíng)職能的分離；二是經(jīng)營(yíng)職能中功能性、競(jìng)爭(zhēng)性和公共服務(wù)性業(yè)務(wù)的劃分。而這是后期實(shí)現(xiàn)分類績(jī)效考核和薪酬管理的基礎(chǔ)，也是平臺(tái)進(jìn)行發(fā)展模式升級(jí)的第一步。
針對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)部管控目標(biāo)是“完善法人治理結(jié)構(gòu)和薪酬體系”，建立和健全現(xiàn)代企業(yè)制度一直是平臺(tái)自身管理工作的重中之重，也是平臺(tái)市場(chǎng)化進(jìn)程中的必經(jīng)之路。但是由于眾所周知的原因，平臺(tái)在人力資源管理上面一直很難獨(dú)立推進(jìn)，特別是在法人治理結(jié)構(gòu)和薪酬體系搭建方面。
浴火重生
在清楚改制的動(dòng)力、明確改制的目標(biāo)之后，最重要的任務(wù)就是如何推進(jìn)改制。結(jié)合國(guó)內(nèi)以往各類改制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為在改制推進(jìn)的過程中最重要的幾個(gè)關(guān)注點(diǎn)包括：高位統(tǒng)籌、人員任免、四資整合。
其中高位統(tǒng)籌和集團(tuán)人員任免是為了保證轉(zhuǎn)型期間平臺(tái)的平穩(wěn)過渡，也是為完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)打基礎(chǔ)，是改制實(shí)施中核心的“穩(wěn)定”的部分；而“四資整合”和下屬企業(yè)人員任免則是為以后提升國(guó)資管理水平及平臺(tái)產(chǎn)業(yè)分類運(yùn)營(yíng)做好準(zhǔn)備，是改制實(shí)施中重要的“發(fā)展”的部分；高位統(tǒng)籌和集團(tuán)人員任免側(cè)重的是頂層設(shè)計(jì)，是以集權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理，而下屬企業(yè)人員任免和四資整合則更側(cè)重于政府向市場(chǎng)的放權(quán)。
事實(shí)上，平臺(tái)改制之路任重而道遠(yuǎn)。以亳州建安控股為代表的地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)率先邁出了改制的第一步。結(jié)合此輪平臺(tái)改制的具體情況，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的發(fā)展路徑。那就是以資源整合為落腳點(diǎn)，推進(jìn)地方政府的投融資體制、機(jī)制的創(chuàng)新。具體表現(xiàn)在明確政企邊界，推進(jìn)模式升級(jí)，完善治理結(jié)構(gòu)。通過企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)一步贏得市場(chǎng)的認(rèn)可，打通社會(huì)資本進(jìn)入的通道，實(shí)現(xiàn)混合所有制，助力新型城鎮(zhèn)化。
不難想象，在未來改制的道路上，各地平臺(tái)可能還會(huì)承受來自于內(nèi)部、外部的壓力，遇到各種各樣的挑戰(zhàn)，面臨是進(jìn)是退的抉擇，更加現(xiàn)實(shí)的也許就是即將到期的債務(wù)償還壓力。但是可以預(yù)期的是，順應(yīng)國(guó)資國(guó)企改革、加快升級(jí)發(fā)展模式和完善治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)定地挑起地方政府新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重?fù)?dān)，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)，或者說是浴火重生后的地方國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司，在新型城鎮(zhèn)化中必然迎來“又一個(gè)春天”。
