理論和現(xiàn)實(shí)都表明，城市化進(jìn)程中為企業(yè)、居民提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)主要是地方政府的責(zé)任。然而，城市化所需投資的資金量較大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢。囿于當(dāng)期財(cái)政收入有限的現(xiàn)實(shí)狀況，地方政府通常需要進(jìn)行必要的資本性融資做跨期資源配置，然而以往我國(guó)地方政府采用的融資平臺(tái)加商業(yè)銀行貸款模式、城投債模式、土地財(cái)政模式等均存在諸多問(wèn)題。為規(guī)范地方政府融資渠道、防范地方政府新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要發(fā)展可持續(xù)的城市化融資方式。
城市化融資方式之一：地方政府債券
作為一種融資工具，地方政府債券有助于緩解地方政府當(dāng)期的財(cái)政壓力，增強(qiáng)地方政府根據(jù)本地居民偏好和經(jīng)濟(jì)特征提供優(yōu)質(zhì)公共物品和公共服務(wù)的能力，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利水平的提升。同時(shí)，地方政府債券符合公平、效率的原則，對(duì)投資者的約束力強(qiáng)，債券市場(chǎng)能夠及時(shí)暴露和釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)地方政府自主發(fā)債工作終于從2011年開(kāi)始在廣東、浙江、上海以及深圳市等地相繼進(jìn)行試點(diǎn)，尤其是從2014年起，地方債發(fā)行進(jìn)一步拓展為“自發(fā)自還”。這一看似不大的進(jìn)步卻蘊(yùn)含著十分重大的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義，既有助于變地方政府隱性債務(wù)為顯性債務(wù)，有助于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，也有助于減輕地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)商業(yè)銀行貸款的過(guò)度依賴，還有助于推動(dòng)地方財(cái)政管理的規(guī)范和透明，甚至一定程度上能加快推進(jìn)地方行政體制改革和基層民主制度建設(shè)。
然而，試點(diǎn)地方政府自主發(fā)債，這只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走出的第一步。為了規(guī)范和完善地方政府債券的自主發(fā)行和風(fēng)險(xiǎn)管控，需要把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，需要從中央到地方，從財(cái)政到金融，各個(gè)方面做出巨大的努力，并把各項(xiàng)改革措施推向前進(jìn)。
就中央政府而言，今年8月底完成新修訂的《預(yù)算法》使地方政府發(fā)債做到有法可依之后，接下來(lái)，要設(shè)立（或指定）專門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府發(fā)債進(jìn)行適度監(jiān)管。其次，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，為地方政府提供增信措施。此外，中央政府還應(yīng)當(dāng)監(jiān)測(cè)每年的地方債券發(fā)行總量，并與中央財(cái)政及國(guó)債規(guī)模進(jìn)行并表分析。
就地方政府而言，一是要編制資產(chǎn)負(fù)債表，摸清各級(jí)各地政府的家底，并向全社會(huì)和投資者加以公開(kāi)，以便使投資者能夠準(zhǔn)確把握各級(jí)各地政府的償債能力。二是要設(shè)立償債準(zhǔn)備金和償債基金，以便使地方政府在發(fā)債時(shí)就能夠做好償債準(zhǔn)備。三是要披露發(fā)債所籌資金的使用用途和債務(wù)償還計(jì)劃，以便取信于投資者。四是地方政府要如實(shí)公布當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅收增長(zhǎng)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)算方案及其他相關(guān)信息。
此外，信用評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)要積極開(kāi)展信用評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，機(jī)構(gòu)投資者要加強(qiáng)自身的財(cái)務(wù)約束和投資行為自律，新聞媒體尤其是地方性媒體，要加強(qiáng)對(duì)地方政府發(fā)債行為和發(fā)債過(guò)程的輿論監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)投資者的風(fēng)險(xiǎn)教育和風(fēng)險(xiǎn)提示。
城市化融資方式之二：政策性銀行
政策性金融是在中央政府支持下，依托國(guó)家信用，運(yùn)用各種融資手段，在國(guó)家指定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，直接或間接為執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、配合政府特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的一種資金融通行為。實(shí)際上，政策性金融是一切帶有特定政策意向的利息補(bǔ)貼、投資、擔(dān)保、信用保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)等特殊性資金融通行為的總稱。它是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的金融工具，是政府介入市場(chǎng)的一種方式，是對(duì)商業(yè)性金融的補(bǔ)充和完善。
利用政策性金融推進(jìn)城市化需要處理好幾大關(guān)系。首先是金融與財(cái)政的關(guān)系。從外部關(guān)系緊密程度來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系無(wú)疑是最密切和最直接的。政策性金融機(jī)構(gòu)通常是由政府創(chuàng)設(shè)的，是政府為實(shí)現(xiàn)其特定的經(jīng)濟(jì)職能和政策目標(biāo)的重要工具。政策性金融是財(cái)政職能的延伸，但它又不等同于財(cái)政。財(cái)政更多的是資金投入，不追求回報(bào)；金融（不管是政策性金融還是商業(yè)性金融）起到融資中介的作用，要求還本付息，要對(duì)存款人或債券持有人負(fù)責(zé)。
其次是資金支持與政府監(jiān)管的關(guān)系。為保障其有效運(yùn)營(yíng)，政府需要為政策性金融機(jī)構(gòu)提供一定的資本和營(yíng)運(yùn)條件。此外，政府也決定著政策性金融機(jī)構(gòu)的融資領(lǐng)域和職能范圍。其經(jīng)營(yíng)方針、經(jīng)營(yíng)原則和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)需要按照政府的要求而不是市場(chǎng)法則來(lái)確定。但是政策性金融機(jī)構(gòu)既要按照政府的設(shè)立目標(biāo)提供政策性金融服務(wù)，又要有效防范風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央政府做好對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管尤為重要。
再次是政策性金融和商業(yè)性金融的關(guān)系。政策性金融和商業(yè)性金融存在較大區(qū)別：商業(yè)性金融籌資成本完全是市場(chǎng)化的，而政策性銀行借助國(guó)家主權(quán)信用可以降低籌資成本。商業(yè)性金融的不良貸款損失通常是由商業(yè)銀行自己承擔(dān)，但是政策性金融機(jī)構(gòu)如果形成風(fēng)險(xiǎn)和損失，最終要由政府承擔(dān)。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，政策性金融和商業(yè)性金融是一種相輔相成、相互補(bǔ)充、合作競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。這主要表現(xiàn)在，兩者的市場(chǎng)定位存在差異，但又存在合作關(guān)系。
最后是中央政府和地方政府的關(guān)系。在城市化過(guò)程中，政策性金融提供融資的項(xiàng)目可以分為兩類，一類屬于中央政府應(yīng)投項(xiàng)目，一類屬于地方政府應(yīng)投項(xiàng)目。對(duì)于政策性金融融資產(chǎn)生的收益以及由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等等，應(yīng)正確區(qū)分中央政府與地方政府各自承擔(dān)的責(zé)任。
城市化融資方式之三：公私合作伙伴關(guān)系
公私合作伙伴關(guān)系（Private-Public Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），指的是為了共同完成某個(gè)項(xiàng)目（主要是公共事業(yè)項(xiàng)目）的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)形成的相互合作關(guān)系，它包括BOT、TOT、DBFO等一系列項(xiàng)目融資模式。
PPP的運(yùn)作程序因具體的操作模式不同會(huì)有所變化，但通常按照以下幾個(gè)階段來(lái)推進(jìn)：階段Ⅰ：需求分析和可行性評(píng)估；階段Ⅱ：操作模式選擇和準(zhǔn)備；階段Ⅲ：招投標(biāo)和簽訂合同；階段Ⅳ：項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理；階段Ⅴ：項(xiàng)目終結(jié)和轉(zhuǎn)交。
各國(guó)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)表明，PPP模式具有多重優(yōu)勢(shì)，可以增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，縮減項(xiàng)目的成本支出，私營(yíng)部門(mén)可以從第三方獲取額外收益，并且更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化公共管理。
綜合上述優(yōu)勢(shì)，與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給模式相比，PPP模式提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率，能夠持續(xù)地為政府部門(mén)節(jié)約財(cái)政支出，這成為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式的主要理由。
為了實(shí)現(xiàn)PPP模式的“收益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化”，我國(guó)地方政府在城市化投資領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式需要注意以下問(wèn)題：
首先，政府部門(mén)的角色轉(zhuǎn)換。PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作離不開(kāi)政府部門(mén)的推動(dòng)，但同時(shí)也需要政府部門(mén)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換。在PPP模式中，政府部門(mén)的角色需要從傳統(tǒng)模式中公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者和建造者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者、公共服務(wù)的采購(gòu)者和公共服務(wù)的監(jiān)管者等。
其次，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。PPP模式在我國(guó)的運(yùn)用和發(fā)展中欠乏有效的法制保障。為確立允許通過(guò)私人部門(mén)參與公共服務(wù)的生產(chǎn)而更有效提供公共服務(wù)質(zhì)量的目的，政府必須首先通過(guò)制定法律、法規(guī)等法律文件建立一個(gè)可以吸引私人投資而又能實(shí)現(xiàn)公共利益的法律框架。
再次，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系。考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的公共性，PPP項(xiàng)目如果失敗會(huì)給社會(huì)公共利益帶來(lái)重大的負(fù)面影響。因此，需要政府對(duì)私營(yíng)部門(mén)的活動(dòng)以及項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)施有效監(jiān)管。政府應(yīng)從具體的PPP模式項(xiàng)目出發(fā)，從項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格監(jiān)管、項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、項(xiàng)目的退出監(jiān)管和項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)監(jiān)管四個(gè)角度入手開(kāi)展全面監(jiān)管。
值得注意的是，在政府規(guī)定PPP項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)價(jià)格的時(shí)候，PPP項(xiàng)目實(shí)際上會(huì)構(gòu)成政府的未來(lái)隱性負(fù)債。因此，有必要根據(jù)政府債務(wù)限額，制定關(guān)于PPP項(xiàng)目總規(guī)模的上限。
最后，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。PPP模式操作復(fù)雜，涉及的知識(shí)面廣，需要經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、工程管理以及合同管理等各個(gè)方面的人員共同參與。目前，我國(guó)相關(guān)方面的人才缺乏，因此為了加快PPP模式的發(fā)展，特別是在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，需要加強(qiáng)PPP模式的學(xué)習(xí)以及相關(guān)人才培養(yǎng)。
