雖然地方政府融資平臺隱藏著巨大的政府債務(wù)風(fēng)險，但仍有其存在的意義。現(xiàn)在最緊迫的問題是通過什么途徑再造融資平臺的體制機(jī)制，使其能擁有科學(xué)的管理形式；使債務(wù)重構(gòu)獲得制度保障，最終使其獲得可持續(xù)發(fā)展的能力和動力。
我國地方政府融資平臺從出生起就存在制度缺陷：以公司形式出現(xiàn)，卻不按市場規(guī)則行事而由政府主導(dǎo)，沒有經(jīng)營自主權(quán)，有的平臺公司甚至連經(jīng)營項目都沒有，純粹充當(dāng)?shù)胤秸娜谫Y工具，融到資后由當(dāng)?shù)氐胤秸疀Q定資金用途，而且政府在利用融資平臺融資時普遍抱著能融則盡量多融、且完全不考慮未來償還的借債心理。這樣的平臺公司存在天生的風(fēng)險累積機(jī)制。這種融資平臺的畸形體制機(jī)制變革勢在必行。
基于現(xiàn)有條件，筆者認(rèn)為，通過債務(wù)重構(gòu)來解決融資平臺債務(wù)的流動性風(fēng)險和信用風(fēng)險的緩釋是較為可行的辦法。
對于現(xiàn)金流完全覆蓋的準(zhǔn)公益性項目的融資平臺，債務(wù)重構(gòu)重點(diǎn)需要解決債務(wù)期限錯配及債務(wù)成本過高的問題。融資平臺的債務(wù)期限錯配主要體現(xiàn)為其債務(wù)工具的償還期限短于融資平臺融資承建項目的建設(shè)回收周期，因此未來有必要允許發(fā)行期限更長的債務(wù)融資工具，尤其是期限更長的城投債，這種債券實際上相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的收益型政府債券，其期限可以長達(dá)10-20年，甚至可以是無固定期限債券。債務(wù)期限錯配的融資平臺應(yīng)以更長期限的債務(wù)工具替代以前發(fā)生的即將到期但又因為收益期不足而難以償還的短期債務(wù)工具，同時監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)該允許這種債務(wù)重構(gòu)形式的實施?？紤]到長期限債務(wù)融資工具發(fā)行的可接受性和便利性，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡快建設(shè)高效的長期限債務(wù)融資工具流通的二級市場。在長期限債務(wù)工具被監(jiān)管當(dāng)局允許創(chuàng)設(shè)之前，應(yīng)以現(xiàn)有更長期限或更低成本的債務(wù)工具替代即將到期的或短期高成本債務(wù)融資工具，比如以新的城投債的發(fā)行替代即將到期的城投債或者替代信托、BT、銀行貸款等債務(wù)形式等等。
另外，對完全覆蓋的準(zhǔn)公益型融資平臺，應(yīng)加大資產(chǎn)證券化融資工具的使用力度，擴(kuò)大資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模，這樣既能降低成本，也能更好匹配項目收益回收的期限特點(diǎn)，還能更好地保障投資者的投資安全性?？紤]到銀行信貸資金來源的短期性和銀行的流動性風(fēng)險問題，未來融資平臺的長期性項目應(yīng)嚴(yán)格限制向銀行借貸，中期票據(jù)也應(yīng)適當(dāng)限制，合理使用，以避免銀行因為向融資平臺提供不合理長期性債務(wù)資金而出現(xiàn)流動性危機(jī)。
對現(xiàn)金流完全覆蓋的經(jīng)營競爭性項目的融資平臺，債務(wù)重構(gòu)應(yīng)在融資平臺管理機(jī)制變革和理順的基礎(chǔ)上由市場的手自行調(diào)整。對現(xiàn)金流半覆蓋的經(jīng)營準(zhǔn)公益性項目的融資平臺，除了采用長期性債務(wù)工具或其他借新債還舊債的形式替代原有債務(wù)形式外，還應(yīng)大力發(fā)展包括建立公司合營建構(gòu)、BOT、BT、產(chǎn)業(yè)基金等在內(nèi)的PPP融資方式，在政府部分出資或提供合理形式補(bǔ)貼或稅收減免的基礎(chǔ)上，吸納私人資本承建項目。對無覆蓋的經(jīng)營純公益性項目的融資平臺所形成的市場性債務(wù)，則應(yīng)安排財政資金或發(fā)行地方政府債券來置換，同時追責(zé)因嚴(yán)重違規(guī)行為而形成的不合理債務(wù)的責(zé)任人。
對通過上述方式仍無法解決的融資平臺的債務(wù)存量，可考慮由政府、投資主體及融資平臺三方共同商定合適的部分債務(wù)減免計劃或采用不良債務(wù)資產(chǎn)處置金融工具來部分解決。如果再行解決價值不大或成本過高，可允許或要求相關(guān)融資平臺重組或破產(chǎn)；如果對相關(guān)債務(wù)不加處理會引起重大社會問題，則應(yīng)考慮由財政對相關(guān)融資平臺的債務(wù)核銷并補(bǔ)償相關(guān)投資主體。
雖然地方政府融資平臺隱藏著巨大的政府債務(wù)風(fēng)險，甚至內(nèi)生風(fēng)險累積機(jī)制，但話又要說回來，它的的確確是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和公共設(shè)施建設(shè)需求的必然產(chǎn)物，為營造中國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好條件所做的重大貢獻(xiàn)不容抹殺。在過去的預(yù)算法框架下，如沒有地方政府融資平臺，今天的發(fā)展萬難想象。所以，筆者不贊同許多專家學(xué)者提出的廢除地方政府融資平臺的觀點(diǎn)。
在發(fā)達(dá)國家，也有類似的融資平臺，只是表現(xiàn)形式、運(yùn)營方式不同而已。以日本為例，地方政府擁有大量的從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)的平臺類公司，比如地方公營企業(yè)、獨(dú)立行政法人、地方三公社、第三部門等；美國也有類似的政府支持企業(yè)比如特別目的機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)經(jīng)營公司等。在西方，地方政府融資平臺也隸屬于政府，但接受市場約束，按市場化、專業(yè)化方式運(yùn)作，因此在實現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)的投融職能方面優(yōu)于政府，因而其存在有積極意義。
基于這樣的認(rèn)識，筆者認(rèn)為，現(xiàn)在最緊迫的問題是地方融資平臺的體制到底該這么改；通過什么樣的途徑再造融資平臺的體制機(jī)制，使其能擁有科學(xué)的管理形式；如何使債務(wù)重構(gòu)獲得制度保障，最終使地方政府融資平臺獲得可持續(xù)發(fā)展的能力和動力。在此，筆者談幾點(diǎn)具體想法。
經(jīng)營商業(yè)房地產(chǎn)等競爭性項目的融資平臺，可通過混合所有制改革或直接私有化將它改制為普通公司，走進(jìn)市場，與其他普通公司同臺競爭，自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧。半覆蓋型準(zhǔn)公益融資平臺，可改造成類似日、美等國的地方公營企業(yè)，同時吸納民間資本入股。地方公營企業(yè)實行市場化、專業(yè)化運(yùn)作。轉(zhuǎn)型后的地方公營企業(yè)主要負(fù)責(zé)以PPP方式承接有一定項目收益的地方公共設(shè)施建設(shè)項目，或接受政府授權(quán)發(fā)行收益型地方政府債券。完全無覆蓋的純承擔(dān)融資職能、且沒有存在價值的融資平臺建議裁撤或?qū)⑵浼{入政府部門，作為公益性政府債券發(fā)行的具體操作或輔助操作部門，或作為公益性項目建設(shè)的專門管理機(jī)構(gòu)。
為促使各類融資平臺的變革和轉(zhuǎn)型，以允許橫向或縱向的重組整合。凡經(jīng)營競爭性項目的現(xiàn)融資平臺，鼓勵其著手跨區(qū)域的橫向和縱向兩個方面的整合，也同時鼓勵其基于產(chǎn)業(yè)鏈價值提升的縱向和橫向整合。轉(zhuǎn)型后的地方公營企業(yè)，允許其進(jìn)行必要的跨不同層級行政區(qū)域的縱向整合。
