近期，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），全面加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，將給地方政府、融資平臺和金融機(jī)構(gòu)帶來重大影響。其中，明確提出融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府性債務(wù)。由于融資平臺數(shù)量眾多、存量債務(wù)龐大，在其回歸市場化經(jīng)營或?qū)嵤┦袌鐾顺龅倪^程中，需要強(qiáng)化政策對接和厘清監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)防范融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府融資管理的新機(jī)制
規(guī)范地方政府融資行為。一是明確舉債主體。《意見》指出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉債，市縣舉債只能由省、自治區(qū)、直轄市代為進(jìn)行。除政府及其部門可以舉債之外，事業(yè)單位不得承擔(dān)舉債功能。二是規(guī)范舉債方式。政府舉債只能采取政府債券方式，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)行一般性債券融資，由一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，由相應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。三是嚴(yán)格舉債程序。國務(wù)院核定省級政府債務(wù)限額，在限額范圍舉債，由省級政府報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)。
嚴(yán)格地方政府債務(wù)用途管理?！兑庖姟芬?guī)定地方舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)營性支出。妥善處置融資平臺的存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資，對政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，須履行償還責(zé)任，并可申請發(fā)行地方政府債進(jìn)行置換；對不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分按市場規(guī)則處理，但地方政府也應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)督促，拓寬資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)，地方政府要依法履行協(xié)議約定。未來，地方政府性項(xiàng)目的債務(wù)融資將逐步分化為兩大層次：純公益性、缺乏盈利能力的項(xiàng)目主要依靠地方政府直接債務(wù)融資；公益性和盈利能力兼?zhèn)涞捻?xiàng)目主要依靠融資平臺或各類專門成立的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)。而純營利性質(zhì)的項(xiàng)目則逐步退出地方政府融資范疇。
強(qiáng)化地方政府債務(wù)約束機(jī)制。按照誰舉債誰償還的原則，明確地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府不會實(shí)施救助，防范地方政府舉債行為的道德風(fēng)險(xiǎn)。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，做到誰借誰還、權(quán)責(zé)對等。完善預(yù)警機(jī)制，建立應(yīng)急預(yù)案，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過限額管理、用途管理和預(yù)算管理“三條線”，加上考核問責(zé)等配套制度，對地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張形成約束。
地方債新政對融資平臺債務(wù)管理的影響
準(zhǔn)確定位各類融資平臺的功能。政府債新政實(shí)施后，融資平臺將剝離政府融資功能，逐步轉(zhuǎn)向市場化經(jīng)營。未來融資平臺將面臨三種選擇：完全市場化、市場化同時(shí)作為社會資本出資方以ppp形式參與政府項(xiàng)目運(yùn)作、無法市場化債務(wù)政府承接清算退出。大多融資平臺會走向市場，以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主，仍可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)确绞饺谫Y，只是沒有了政府背書，將被視同地方國有企業(yè)或一般工商企業(yè)。地方政府仍需要大量外部融資來實(shí)現(xiàn)事權(quán)、營造政績，新型的投融資主體可能還是會存在，在顯性化的政府信用擔(dān)保受到明確約束后，隱性化的信用擔(dān)保也可能會持續(xù)。
實(shí)現(xiàn)地方債發(fā)行與融資平臺存量債務(wù)有效對接?！兑庖姟冯m賦予了地方政府舉債融資的權(quán)限，但具體如何舉借還存在主體、規(guī)模等諸多限制，特別是省級以下的地方政府融資需求比較大，舉債資質(zhì)、信用等級卻相對較差，發(fā)行地方債難以完全匹配地方政府的融資需求。而且對融資平臺存量債務(wù)市場屬性進(jìn)行甄別與分類將是一項(xiàng)復(fù)雜工程，會留下政策博弈空間，本來應(yīng)由政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)可能會被認(rèn)定為一般性企業(yè)債務(wù)，導(dǎo)致償債主體置換，增加銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，確保融資平臺資金鏈條有序運(yùn)轉(zhuǎn)，需要妥善處置存量的區(qū)縣級政府債務(wù)、匹配各級政府融資需求等細(xì)節(jié)問題，這些都有待地方政府根據(jù)中央部署進(jìn)行統(tǒng)籌安排。
確保融資平臺不出現(xiàn)存量債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。從政府性債務(wù)資金來源看，全國總體上仍以銀行貸款為主。今后兩年是融資平臺的償債高峰期，除了地方財(cái)政支付外，整體上還需要外部融資進(jìn)行周轉(zhuǎn)?！兑庖姟访鞔_地方政府發(fā)債可以用于適度歸還存量債務(wù)，部分銀行貸款將逐步被地方政府債券取代；但由于融資平臺存量債務(wù)巨大，如果地方政府債券發(fā)行時(shí)間節(jié)點(diǎn)和規(guī)模把握不好，很難緩解償還銀行貸款的壓力。在債券市場上，城投債存量也面臨調(diào)整，部分被審定為政府應(yīng)當(dāng)償還債務(wù)的城投債，可以發(fā)行政府債券來覆蓋；但未能納入政府預(yù)算管理的將被歸入一般企業(yè)類債券，信用風(fēng)險(xiǎn)會重新評估，需要重新落實(shí)償債資金來源。
建立融資平臺債務(wù)管理的新機(jī)制
穩(wěn)妥剝離商業(yè)性融資平臺的公益性資產(chǎn)負(fù)債。對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺公司，依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，地方政府要在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，對公司作出妥善處理。對承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺公司，在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺公司，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，建立起政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作的社會投資增長機(jī)制。
盡快建立健全融資平臺監(jiān)管規(guī)則。一是出資人職責(zé)履行要到位。加強(qiáng)對融資平臺發(fā)展規(guī)劃、投資融資、重大事項(xiàng)決策、資產(chǎn)處置等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。二是綜合評價(jià)激勵機(jī)制要科學(xué)。要有針對性地建立融資平臺分類考核評價(jià)機(jī)制。三是優(yōu)勝劣退的市場化機(jī)制要實(shí)施。
完善融資平臺自身管理架構(gòu)。繼續(xù)通過資本金注入、土地注入、不動產(chǎn)注入等方式壯大融資平臺實(shí)力，提高再融資能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。加快董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層的構(gòu)建，做到政企分開，實(shí)現(xiàn)融資平臺內(nèi)部的有效制衡機(jī)制，防范“內(nèi)部人控制”。建立審計(jì)委員會，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)可信，準(zhǔn)確識別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于管理層和監(jiān)管層掌握融資平臺的動態(tài)財(cái)務(wù)信息。
完善融資平臺市場化融資的約束機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)要按照審慎經(jīng)營原則，嚴(yán)格授信審批管理，落實(shí)信貸管理政策要求，既要支持其開展項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營活動，又要避免信貸過度集中帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。暢通融資平臺多元化融資渠道，符合條件的可以發(fā)行債券實(shí)現(xiàn)外部融資。
