由于融資平臺公司長期在體制框架內(nèi)運作，如何培育和提高適應(yīng)市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合等水平和能力，是實現(xiàn)向“市場化”和“實體化”轉(zhuǎn)型，真正成為自主經(jīng)營市場主體的關(guān)鍵要素。
根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），作為地方政府舉債搞建設(shè)“灰色通道”的上萬家地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能后，不能再以政府的名義舉債，政府也不能提供擔(dān)?；螂[性擔(dān)保。那么，長期以來擔(dān)任政府融資重任的融資平臺公司將向何處去？是否就此完成歷史使命而退出歷史舞臺？
轉(zhuǎn)型吹響“集結(jié)號”
《意見》明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，剝離融資平臺公司為政府融資的職能，切實做到誰借誰還。這對破解地方政府融資亂象，防止?jié)撛诘慕鹑陲L(fēng)險，是一個主要的制度性防范措施。
所謂融資平臺公司，是在中央和地方實行了“分稅制”改革后，地方政府為了在分稅制改革中重新平衡事權(quán)關(guān)系的產(chǎn)物。為推進本地發(fā)展規(guī)劃，地方政府需要籌集大量的建設(shè)資金，而國家有關(guān)預(yù)算法律不允許地方政府直接舉債，所以各地政府無一例外地成立了舉債搞建設(shè)的國有獨資公司，作為以政府信用為背景的主要從銀行融資的企業(yè)。
國家審計署報告顯示，截至2013年6月，全國共有7170個融資平臺公司。經(jīng)歷了一年多發(fā)展之后，目前有媒體報道，地方融資平臺公司已突破萬家。地方政府通過各種或明或暗的渠道，已經(jīng)累計舉債至少達到12萬億元以上，接近一年全國政府財政收入總和，如果加上未能統(tǒng)計的隱形債務(wù)，實際舉債總量已逼近60%的警戒線水平，不僅導(dǎo)致國家預(yù)算法對地方政府私自舉債行為的約束軟化，而且地方債務(wù)中蘊含相當(dāng)財政風(fēng)險。
為了解除地方債極易引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險，《意見》給地方政府舉債限定了方向和渠道。首先，只能是政府舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉債。其次，政府舉債只能是兩種形式，公益性項目的資金籌措以一般債券（類似一般市政債）完成，以預(yù)算收入作為還款來源。準(zhǔn)公益項目（不以盈利為目的，但有一定現(xiàn)金流）的資金籌措以發(fā)行專項債券（類似收入市政債）完成，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。第三，特別明確政府融資平臺公司的新增債務(wù)都不是政府性債務(wù)，并剝離融資平臺公司的政府融資功能，融資平臺公司不能新增政府債務(wù)。
新規(guī)之下，地方融資平臺公司如何轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理，成為國有企業(yè)深化改革中的又一實踐亮點。地方融資平臺公司是通過轉(zhuǎn)型變身真正回歸市場主體還是退出歷史舞臺？地方融資平臺公司深化改革與轉(zhuǎn)型治理的“集結(jié)號”被吹響了。
從政府融資工具轉(zhuǎn)向
真正市場主體
我國的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中是掌握重要的經(jīng)濟機會和資源的強勢主體，融資平臺公司作為地方政府舉債搞建設(shè)的歷史產(chǎn)物，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展也發(fā)揮過十分重要的作用，并大致形成以下幾種類型：
第一類融資平臺公司是政府建設(shè)項目的責(zé)任主體，名義上是公司法人，實際為事業(yè)體制，隸屬于政府某一職能部門，較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)。
第二類融資平臺公司，通過土地運作、儲備、開發(fā)及國有資產(chǎn)劃撥，整合了一定的社會資源，主營業(yè)務(wù)集中于各類園區(qū)土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)以及其他衍生資源。
第三類融資平臺公司，隨著開發(fā)業(yè)務(wù)發(fā)展及管理成熟，路橋等市政建設(shè)、環(huán)境保護和水電氣公交等民生產(chǎn)品供應(yīng)等更多的資源被劃入成為子公司，多元業(yè)務(wù)板塊逐漸形成母子架構(gòu)，主營業(yè)務(wù)重心也逐漸由總部下移至子公司。同時，公司在資本市場上積累一定的融資渠道和投資管理能力，但主營業(yè)務(wù)發(fā)展仍呈現(xiàn)自發(fā)性與被動性，缺乏戰(zhàn)略層面的業(yè)務(wù)整合和市場化運作的能力。
第四類融資平臺公司，對公益性項目、經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目開始建立區(qū)分機制，形成幾大核心業(yè)務(wù)板塊，總部管控能力有所加強，主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略投資、產(chǎn)業(yè)監(jiān)控、資源整合、人才培育與服務(wù)支持。這類公司各業(yè)務(wù)板塊分別由不同的子集團進行專業(yè)化經(jīng)營管理，已經(jīng)積累了一定的融投資運作經(jīng)驗，但對政府信用資源和銀行系統(tǒng)性融資的依賴度仍然較高。
各類融資平臺公司作為地方政府的“融資工具”，面臨《意見》規(guī)定與政府融資職能切割的變革，向“市場化”和“實體化”轉(zhuǎn)型，首先面臨著“二高二低”的財務(wù)瓶頸制約。
一是資產(chǎn)負(fù)債率高。以全國開放改革的高地上海浦東新區(qū)為例，浦東新區(qū)國有直屬承擔(dān)著開發(fā)建設(shè)主力的功能型公司，剔除沉淀的非經(jīng)營性資產(chǎn)，實際資產(chǎn)負(fù)債率達到72.22%，國有資本杠桿率高達1比5.2，遠(yuǎn)高于市級國企1比3.7的資本杠桿率。70%以上的高負(fù)債率，不僅僅是缺乏長期償債的能力，一旦與政府信用擔(dān)保切割，就會因缺乏資產(chǎn)信用失去進行繼續(xù)融資的能力。
二是到期償付債務(wù)的比例高。政府融資平臺公司的長期債務(wù)比例高，長期債務(wù)償付就有明顯的周期性。據(jù)國家審計署于2013年12月30日發(fā)布的《2013年度全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，從地方性政府債務(wù)不少地方融資平臺具有較高的對外擔(dān)保比重，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟下行，信用風(fēng)險積聚的環(huán)境下，融資平臺公司有可能引發(fā)債務(wù)代償。截至2013年6月底，地方性政府或有負(fù)債舉借主體中，融資平臺公司債務(wù)占比達到41.3%，高于其在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中的比重。從償付期來看，地方性政府或有負(fù)債中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)均將在2014年達到償付高峰。
三是資產(chǎn)的流動性低。因公司組建是政府出資不到位，或者以存量土地資產(chǎn)作價、非經(jīng)營性市政資產(chǎn)抵充，導(dǎo)致融資平臺公司資產(chǎn)流動性普遍不足。資產(chǎn)流動比率衡量的是企業(yè)變現(xiàn)流動資產(chǎn)以償付流動負(fù)債的能力，所以短期融資能力也比較缺乏，較多依靠政府信用背書、以“借新還舊”方式艱難度日。
四是經(jīng)營性現(xiàn)金流量滿足率低。經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量的高低，說明企業(yè)自身經(jīng)營活動創(chuàng)造現(xiàn)金的能力強弱，該比率較低說明企業(yè)用其經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金凈流量難以滿足投資活動的資金需求，企業(yè)再投資能力不強。
另外，由于融資平臺公司長期在體制框架內(nèi)運作，如何培育和提高適應(yīng)市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團管控和經(jīng)營管理等水平和能力，也是實現(xiàn)向“市場化”和“實體化”轉(zhuǎn)型，真正成為自主經(jīng)營市場主體的關(guān)鍵要素。
《意見》依據(jù)“誰舉債誰負(fù)責(zé)”的原則，把整治地方債亂局的方向確定為政府行為和商業(yè)行為分開。突出強調(diào)地方政府償債的“責(zé)”，明確“地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則”。
地方政府作為創(chuàng)設(shè)融資平臺公司的始作俑者，應(yīng)以承擔(dān)歷史責(zé)任的態(tài)度，“分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實做到誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)”。地方政府要通過財政預(yù)算之手來加強債務(wù)管理，完善覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風(fēng)控網(wǎng)的地方債管理體系，緩解經(jīng)濟增速減緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的陣痛。
對融資平臺公司的債務(wù)存量應(yīng)按照《意見》所指，主要通過三個渠道：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。另外，對于因出資不實導(dǎo)致資產(chǎn)“空心化”，轉(zhuǎn)型有困難的，可以通過注入一部分的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強公司的償債能力。
地方國資委[微博]作為國資監(jiān)管機構(gòu)，是融資平臺公司國有資本的出資人。應(yīng)以“管資本”為主，根據(jù)所監(jiān)管公司營運國有資本的功能定位，準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的分類，通過分類改革和有效監(jiān)管，以市場化的手段促進融資平臺公司的轉(zhuǎn)型治理，培育國資新的增長點，拓展國企發(fā)展的新空間。
分類是融資平臺公司轉(zhuǎn)型治理的前提條件，按照市場競爭的程度可以有競爭性和非競爭性之分，按照公司的經(jīng)營目標(biāo)可以有提供社會公共產(chǎn)品的公益類和完成政府特定目標(biāo)的功能類之分，按照主營業(yè)務(wù)特點又可以有投融資類和產(chǎn)業(yè)類之分。在準(zhǔn)確界定轉(zhuǎn)型企業(yè)的功能定位基礎(chǔ)上，通過資本運作進行國有資產(chǎn)的整合，發(fā)揮國有資產(chǎn)的固有優(yōu)勢，提高企業(yè)的融投資能力，除獲得銀行貸款之外，可以通過積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、發(fā)行債券、實行債轉(zhuǎn)股、引入私募基金等多種資本運作方式，合理產(chǎn)權(quán)配置，拓寬融資渠道，降低轉(zhuǎn)型企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率。
融資平臺公司作為轉(zhuǎn)型主體，要通過市場化改革，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，著力提高適應(yīng)市場化的經(jīng)營管理能力，加快實現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體或投融資實體的公司化轉(zhuǎn)型。市場化改革不僅在公司名稱進行相應(yīng)變更，以淡化其地方融資平臺色彩，而且在公司領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機構(gòu)上，真正實行政企分開，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者徹底擺脫公務(wù)員身份。
更為核心的是，融資平臺公司要增強適應(yīng)市場化的經(jīng)營管理能力，主要包括：健全“協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，增強董事會的戰(zhàn)略決策能力；融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合，發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)分類和功能定位保持一致性；通過合理配置償債周期，管控債務(wù)風(fēng)險、降低融資成本，更好發(fā)揮經(jīng)營性國有資本杠桿作用，保持持續(xù)融資能力；通過預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財務(wù)預(yù)警、妥善應(yīng)對等手段，增強有效管控財務(wù)和運營風(fēng)險的能力；以提高資產(chǎn)流動性、提升盈利質(zhì)量為目標(biāo)，加大資產(chǎn)證券化，提高資產(chǎn)運作的能力，真正轉(zhuǎn)型為獨立自主經(jīng)營的市場主體。
